Uchwała NSA o gminnych jednostkach budżetowych

W sentencji uchwały z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. I FPS 1/13, w sprawie Gminy Wrocław, Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział przecząco na pytanie: Czy w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) jednostki budżetowe gminy są podatnikami podatku od towarów i usług?. Tym samym uchwała NSA zachwiała 9-letnim status quo.

Niesamodzielność gminnych jednostek budżetowych

Gminne jednostki budżetowe nie mogą być odrębnymi podatnikami VAT, ponieważ nie są samodzielne – uznał NSA, wbrew stanowisku Ministerstwa Finansów i WSA we Wrocławiu (I SA/Wr 1147/11 i I SA/Wr 1148/11). Powyższe wynika z faktu, że jednostki nie mają własnego majątku, ich przychody i koszty rozlicza ostatecznie gmina i to gmina ponosi ryzyko gospodarcze związane z ich działalnością.

Jednostki budżetowe nie powinny mieć zatem własnego NIP, wystawiać faktur i prowadzić własnych rejestrów VAT. Jeśli zatem np. Białołęcki Ośrodek Sportu (BOS) w Warszawie wynajmuje halę sportową, to faktycznym podatnikiem będzie Miasto Stołeczne Warszawa, którego dane powinny znaleźć się na fakturze VAT. W świetle uchwały NSA, BOS nie powinien zatem posługiwać się posiadanym numerem NIP. Nieprawidłowe będzie również wystawianie faktur VAT na BOS przez dostawcę sprzętu sportowego.

Reakcja Ministerstwa Finansów

9 lipca w wydanym komunikacie Ministerstwo Finansów poinformowało, że intencją resortu finansów jest, aby obciążenie gmin związane z zastosowaniem się do wykładni zaprezentowanej w uchwale NSA było jak najmniejsze, w związku z czym nie będą kwestionowane dotychczasowe rozliczenia gminnych jednostek budżetowych.

„Minusy” uchwały NSA

Przez 9 lat nikt nie kwestionował stanu rzeczy, w którym gminne jednostki budżetowe zajmowały się wystawianiem i przyjmowaniem faktur VAT. Dzisiaj wydaje się, że przypadek Wrocławia nagle zachwiał posadami tego fiskalnego domku z kart, dając jasny sygnał do przeprojektowania systemu.

Przykładowo, do wyzwań krótkoterminowych zaliczyć należy:

• Dodatkowe obciążenie służb finansowych gminy ze względu na konieczność skonsolidowania i scentralizowana ewidencji VAT i sporządzania informacji podatkowych;
• Obowiązek korekty dotychczasowych rozliczeń podatkowych – wadliwie wystawionych faktur zakupowych i sprzedażowych, nierzetelnie prowadzonych rejestrów VAT (Ministerstwo Finansów już jednak zapowiedziało, że nie będzie kwestionować dotychczasowych rozliczeń);
• Uregulowanie kwestii odpowiedzialności karnoskarbowej osób prowadzących rachunkowość podatkową w gminach w związku z nieuwzględnieniem rozliczeń gminnych jednostek budżetowych.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że sprostanie wyżej wskazanym wyzwaniom ciąży na barkach samorządowców, którym nie było dane „vacatio legis”. Tymczasem liczba gminnych jednostek budżetowych zarejestrowanych na VAT zdecydowanie przekracza liczbę gmin, a w dużych miastach idzie w setki „byłych podatników” jak to pokazał przykład Wrocławia (284 jednostki).

Wskazać należy także na przykładowe wyzwania długoterminowe:

•  Wyznaczenie lub udrożnienie kanałów przepływu informacji na linii urząd gminy – jednostki budżetowe (opracowanie efektywnych procedur, wprowadzenie jednolitego systemu informatycznego, delegowanie zadań i odpowiedzialności);
• Przeniesienie na gminy odpowiedzialności za zarządzanie potencjałem komercyjnym jednostek budżetowych (planowanie, organizacja, decydowanie, motywowanie, kontrola);
• Wprowadzenie kolejnych zmian w przepisach podatkowych (np. zmiana § 13 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług dotyczącego zwolnienia z VAT transakcji między jednostkami budżetowymi – zgodnie z uchwałą takie transakcje są wyłączone z VAT).

Powyższe potwierdza, że wdrożenie uchwały może mieć skutek reformy systemowej.

„Plusy” uchwały NSA

Nie może umknąć uwadze, że uchwała była konieczna. Dzięki niej została ustalona jedna, klarowna i prawidłowa interpretacja przepisów prawa podatkowego, po wielu latach opierania złych rozwiązań na błędnych założeniach.

Wśród wymiernych korzyści wskazać należy przykładowo:

• Umożliwienie lub uproszczenie rozliczania podatku VAT naliczonego przez gminę wykazywanego np. w wydatkach na inwestycje współfinansowane ze środków UE;
• Prowadzenie przez gminę jednolitej polityki zarządzania podatkiem VAT;
• Skupienie w gminie kompetencji w zakresie rozliczeń podatkowych – brak rozbieżności w wykładni przepisów, ograniczenie liczby wniosków o interpretację;
• Odciążenie jednostek budżetowych w przypadku sporów lub kontroli podatkowych, co może ułatwić realizację działań, do których te jednostki zostały powołane.

Pozostaje zatem mieć nadzieję, że gminy przy wsparciu Ministerstwa Finansów sprostają niespodziewanym wyzwaniom, czego efektem będzie usprawnienie ich działalności. Zmiany wprowadzone w gminach po uchwale mogą mieć bowiem zarówno korzystny wymiar finansowy (oszczędności podatkowe poprzez zmniejszenie podatku VAT należnego) i wpłynąć na poprawę ich organizacji. Powyższe korzyści mogą przełożyć się natomiast na dobrobyt mieszkańców.

Moc uchwały NSA

W teorii, przedmiotowa uchwała NSA nie ma bezpośredniego skutku dla wszystkich polskich gmin, a wyłącznie w tej konkretnej sprawie, tj. dla Wrocławia. Wskazać należy jednak, że zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Powyższe oznacza w praktyce, że składy sędziowskie WSA rozstrzygające w podobnych sprawach nie mogą wyrazić stanowiska sprzecznego z uchwałą, nie występując z ponownym zapytaniem do NSA. Uchwały NSA są zatem powszechnie respektowane.

Z pewnością powyższy temat powróci do debaty wraz z ogłoszeniem uzasadnienia uchwały NSA (którego można spodziewać się pod koniec lipca) i przedstawieniem przez Ministerstwo Finansów nowej koncepcji dotyczącej rozliczeń podatkowych gminnych jednostek budżetowych.