SharePolska boryka się z problemem tzw. niskiej emisji. W zeszłym roku głośno było o wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 roku (sygn. akt SA/Kr 490/14), który stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 roku w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków zakazującej stosowania węgla w domowych piecach grzewczych.
O sprawie tej pisaliśmy już na blogu (https://www.dzp.pl/blog/ulepszanie-swiata-a-litera-prawa-o-krakowskiej-uchwale-antysmogowej/). Zagadnienie niskiej emisji dostrzegła także Najwyższa Izba Kontroli w dokumencie pn. „Informacja o wynikach kontroli, Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami” wskazując, że „(…) największy problem dla jakości powietrza w skali kraju stanowiły ponadnormatywne stężenia pyłu PM10 oraz benzo(a)piranu, których głównym źródłem była tzw. niska emisja” (https://www.nik.gov.pl/plik/id,7764,vp,9732.pdf). Niska emisja jest, niestety, elementem większej całości i nienależytej implementacji prawa unijnego. Komisja Europejska w dniu 26 lutego 2015 roku wezwała Polskę do podjęcia działań w zakresie zanieczyszczenia powietrza w związku z zaniedbaniami Polski w zakresie implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Wezwanie to stanowi uzasadnioną opinię, poprzedzającą skierowanie sprawy do TSUE (https://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4489_pl.htm). Polska ma dwa miesiące na udzielenie odpowiedzi w ww. kwestii. Jeżeli odpowiedź Polski nie będzie satysfakcjonująca, Komisja będzie uprawniona do skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Polsce, w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia Trybunału, mogą grozić kary za naruszenie przepisów unijnych.
Powyższe okoliczności stały się podstawą do opracowania poselskiego projektu nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim odnosi się do zagadnienia tzw. niskiej emisji (https://www.tadeuszarkit.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=915&Itemid=54; https://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/Projekty/7-020-1250-2015/$file/7-020-1250-2015.pdf) (o niektórych rozwiązaniach zawartych w projekcie mieliśmy okazję się wypowiadać: Łukasz Kuligowski, Posłowie walczą o czyste powietrze, Rzeczpospolita z dnia 4 marca 2015 roku – https://archiwum.rp.pl/artykul/1270064-Poslowie-walcza-o-czyste-powietrze.html).
Projekt został złożony do „laski marszałkowskiej” 20 lutego 2015 roku. Zakłada on:
- doprecyzowanie przepisów upoważniających sejmiki województw do podjęcia uchwały w sprawie ograniczeń stosowania określonych paliw w domowych piecach grzewczych,
- utworzenie nowej instytucji umożliwiającej radzie gminy wprowadzenie stref ograniczonej emisji komunikacyjnej,
- możliwość uzyskania pozwolenia emisyjnego na terenach, na których zostały przekroczone standardy jakości powietrza w zamian za ograniczenie niskiej emisji,
- modyfikację przepisów dotyczących emisji hałasu. W ramach dzisiejszego wpisu odniesiemy się do pierwszych trzech instrumentów prawnych.
W odniesieniu do kwestii doprecyzowania przepisów upoważniających sejmiki województw do podjęcia uchwały w sprawie ograniczeń stosowania określonych paliw w domowych piecach grzewczych, projekt ma na celu „wyeliminowanie wątpliwości prawnych związanych z zakresem uchwały i sposobem jej realizacji” (z uzasadnienia projektu), m.in. tych wskazanych w przywołanym powyżej wyroku WSA w Krakowie.
Kolejnym instrumentem przeciwdziałającym niskim emisjom mają być uchwały ograniczające wjazd niektórych pojazdów do (centrum) miast, czyli – posługując się terminologią projektu ustawy – uchwały rady gminy stanowiące akt prawa miejscowego, w których możliwe będzie ustanowienie strefy ograniczonej lub zakazanej emisji spalin z transportu dla pojazdów niespełniających określonych norm emisyjnych. To, jak na polskie warunki rewolucyjne rozwiązanie, znane jest z niektórych krajów europejskich, np. Norwegii, Niemiec, Danii, Czech. Warto podkreślić, iż w uchwale rada gminy będzie mogła wprowadzić wyłączenia spod ww. zakazu pojazdów należących do mieszkańców strefy objętej ograniczeniami lub zakazami oraz wyłączenia dla pojazdów uprzywilejowanych. Według projektu pojazdami uprzywilejowanymi mają być pojazdy pogotowia ratunkowego, straży pożarnej, pogotowia gazowego, policji. Projekt pomija zatem wiele kategorii pojazdów uprzywilejowanych wymienionych w przepisach prawa o ruchu drogowym, w tym pojazdy m.in. straży miejskich (gminnych) czy innych służb (np. BOR, CBA itp.). Pojazdy spełniające określone normy emisyjne spalin mają być odpowiednio oznakowane – szczegółowe rozwiązania w tym zakresie ma wprowadzić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych (wydane w porozumieniu z Ministrem Środowiska oraz Ministrem Infrastruktury i Rozwoju).
Niewątpliwie najciekawszym (bo budzącym liczne wątpliwości) instrumentem prawnym przewidzianym przez projekt jest umożliwienie uzyskania pozwolenia emisyjnego na terenach, na których zostały przekroczone standardy jakości powietrza, w zamian za redukcję emisji ze źródeł rozproszonych w gospodarstwach domowych. Dotychczas taki mechanizm funkcjonował wyłącznie w odniesieniu do źródeł przemysłowych. Proponowane przepisy zakładają, że ograniczenie emisji ma polegać na „trwałej redukcji” emisji gazów lub pyłów powodujących naruszenia standardów jakości powietrza poprzez sfinansowanie przez inwestora „trwałej likwidacji instalacji spalania paliw stałych w gospodarstwach domowych”.
Formalnym potwierdzeniem redukcji emisji (w przypadku likwidacji instalacji spalania w gospodarstwach domowych) ma być zaświadczenie wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. proponowany art. 227 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Całkowitym novum jest wprowadzenie zasady, zgodnie z którą pozwolenie na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza wydane na rzecz inwestora staje się wykonalne nie wcześniej niż w dniu, w którym redukcja emisji zostanie potwierdzona w zaświadczeniu (w odniesieniu do redukcji emisji z gospodarstw domowych) (proponowany art. 229 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Jednocześnie, w myśl proponowanych w projekcie rozwiązań, jeżeli pozwolenie na wprowadzanie pyłów i gazów wydane na rzecz inwestora nie stałoby się wykonalne w okresie 2 lat od jej wydania, właściwy organ powinien stwierdzić wygaśnięcie tego pozwolenia (proponowany art. 229 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Powyższy instrument budzi szereg wątpliwości. Niejasne jest pojęcie „trwałej redukcji” (przez jak długi okres inwestor odpowiada za obniżenie emisji?; czy trwała redukcja obejmuje wyłącznie likwidację „niepożądanych” źródeł emisji czy także obejmuje zapewnienie nowych źródeł, które zapewnią dotrzymywanie standardów jakości powietrza?). Nie sprecyzowano, co oznacza „sfinansowanie trwałej likwidacji instalacji spalania paliw” (czy odnosi się ono wyłącznie do likwidacji źródeł spalania, czy konieczne jest także przeprowadzenie inwestycji w systemy ciepłownicze?; czy konieczne jest sfinansowanie na poziomie 100% wartości inwestycji?; czy dopuszczalne jest pozyskanie finansowania z innych źródeł np. środków unijnych?).
Projekt nie precyzuje także trybu wydawania zaświadczeń potwierdzających redukcję. Zakładam, że w tym przypadku chodzi o tryb wydawania zaświadczeń określony w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 217 i n. KPA). Niemniej jednak, w tym kontekście wątpliwości może budzić możliwość zaskarżenia zaświadczeń. W odniesieniu do zaświadczeń potwierdzających redukcję emisji wątpliwości budzi także w oparciu o jakie dane powinno być ono wydane – czy wystarczy dowód na demontaż źródeł emisji powodujących przekroczenie standardów jakości powietrza? Czy konieczne jest wykazanie faktycznego obniżenia emisji w odniesieniu do określonych substancji? Nie jest także jasne kiedy inwestor powinien uzyskać zaświadczenie potwierdzające redukcję emisji – czy przed, czy po wydaniu pozwolenia na wprowadzenie pyłów i gazów do powietrza (z proponowanej treści art. 228 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że zaświadczenie powinno być elementem wniosku o wszczęcie postępowania kompensacyjnego – czyli przed wydaniem pozwolenia, zaś z treści art. 229 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że mogą wystąpić sytuacje, w których zaświadczenie wydawane jest po uzyskaniu pozwolenia – por. kwestia wykonalności pozwolenia). Wątpliwości dotyczą także dopuszczalności wprowadzenia nowej kategorii decyzji administracyjnej – decyzji ostatecznej a niewykonalnej (maksymalnie przez okres 2 lat). Dotychczasowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają funkcjonowanie w obrocie decyzji nieostatecznych a wykonalnych (art. 130 § 3 i 4 KPA), a nie odwrotnie. Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej może, w obecnym systemie prawa, orzec tylko sąd administracyjny (art. 61 § 2 i 3 oraz art. 152 PPSA).
Powyższe propozycje stanowią próbę efektywnego uregulowania problematyki tzw. niskiej emisji. Niewątpliwie projekt zawiera bardzo interesujące pomysły na rozwiązanie problemu, z którym państwo powinno się uporać. Analiza jego treści prowadzi jednak do wielu wątpliwości, które – naszym zdaniem – wymagałyby rozwiązania na dalszym etapie prac legislacyjnych.
Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel
daniel.chojnacki@dzp.pl
