Mała ustawa reprywatyzacyjna weszła w życie | Komentarz DZP

17 września 2016 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, która zyskała miano "małej ustawy reprywatyzacyjnej", choć w rzeczywistości nie ma z reprywatyzacją wiele wspólnego. Można powiedzieć, że ustawa ta została uchwalona w interesie m.st. Warszawy oraz Skarbu Państwa. Przyjęte w niej rozwiązania zaakceptował przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r. (Kp 3/15), co pozbawia praktycznego znaczenia dyskusję nad konstytucyjnością "małej ustawy reprywatyzacyjnej". Pozostaje więc przyjrzeć się jej przepisom z punktu widzenia innych niż konstytucyjne wątpliwości, jakie te przepisy mogą wywoływać. A są to problemy istotne.

Pierwokup tak, ale tylko przy sprzedaży

Przede wszystkim "mała ustawa reprywatyzacyjna" rozszerza przewidziane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") prawo pierwokupu również na sprzedaż praw i roszczeń określonych w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ("dekret") oraz art. 214 ugn, a także na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie art. 7 dekretu bądź art. 214 ugn.

Nietrudno jednak wskazać inne niż sprzedaż umowy, a szerzej – czynności lub nawet zdarzenia prawne (jak choćby – a jest tylko pobieżne wyliczenie – np. zamiana, darowizna, aport, konstrukcja przewidziana w art. 453 kodeksu cywilnego, umowny lub sądowy dział spadku etc.), które pozwalają uniknąć prawa pierwokupu praw i roszczeń dekretowych. Dowodem nieszczelności nowych rozwiązań jest ponadto zupełne pominięcie w "małej ustawie reprywatyzacyjnej" sytuacji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie art. 7 dekretu w prawo własności, które co do zasady nie będzie już podlegało pierwokupowi (chyba że z zupełnie innego tytułu, niezwiązanego z dekretem).

Chcąc natomiast uzyskać pełną kontrolę nad obrotem prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie oraz art. 214 ugn ustawodawca musiałby zastosować rozwiązania, jakie przyjął w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych, gdzie obok prawa pierwokupu mamy do czynienia także z szeroko ukształtowanym prawem wykupu nieruchomości bądź akcji lub udziałów przy innych niż sprzedaż zdarzeniach prawnych. Takich regulacji "mała ustawa reprywatyzacyjna" jednak nie zawiera, co dodatkowo potwierdza, że przewidziane w niej prawo pierwokupu odnosi się wyłącznie do przypadków sprzedaży praw i roszczeń określonych w dekrecie oraz art. 214 ugn.

Co z wcześniejszymi umowami

Przewidziany w art. 3 ust. 2 "małej ustawy reprywatyzacyjnej" wymóg złożenia - przed 17 września 2016 r. - umowy sprzedaży praw i roszczeń dekretowych do akt sądowych lub administracyjnych jest wysoce nieścisły. Nie wiadomo bowiem, o akta jakich konkretnie postępowań chodzi (czyżby mogły to być akta jakiegokolwiek postępowania, nawet niewiązanego - w szczególności bezpośrednio - z dekretem?), co dokładnie oznacza pojęcie "złożenia do akt", jak też, kto i w jakich okolicznościach mógł tego złożenia dokonać.

Oczywiste ponadto jest, że ograniczenie wprowadzone w art. 3 ust. 2 "małej ustawy reprywatyzacyjnej" nie dotyczy innych niż sprzedaż umów (a szerzej czynności lub nawet zdarzeń prawnych) mających za przedmiot prawa i roszczenia określone w dekrecie oraz art. 214 ugn. Takie umowy (czynności, zdarzenia) zachowują zatem ważność i skuteczność niezależnie od tego, czy przed 17 września 2016 r. zostały ujawnione w aktach administracyjnych lub sądowych.

Co więcej, trudno również wyobrazić sobie zastosowanie nowego art. 111a ugn do umów sprzedaży praw i roszczeń dekretowych zawartych przed 17 września 2016 r., które nie zostały złożone do akt sądowych lub administracyjnych, choć z art. 3 ust. 2 "małej ustawy reprywatyzacyjnej" zdaje się wynikać, że takie umowy powinny być objęte regulacją art. 111a ugn. Byłoby to jednak nic innego, jak działanie tego przepisu wstecz (do umów sprzedaży zawartych w czasie, gdy norma ta jeszcze nie obowiązywała), co oznaczałoby naruszenie zasad tempus regit actum oraz lex retro non agit. Ustawodawca nie przewidział zresztą żadnych przepisów przejściowych określających sposób wykonania w takiej sytuacji prawa pierwokupu przez Prezydenta m.st. Warszawy (inny właściwy podmiot), jak też nie wskazał skutków (sankcji) niezłożenia do akt sądowych lub administracyjnych umów sprzedaży praw i roszczeń dekretowych zawartych przed 17 września 2016 r. W efekcie, takie umowy nie powinny być objęte prawem pierwokupu przewidzianym w nowym art. 111a ugn, jak też nie ma podstaw do przyjęcia, że umowy te "wygasły", tj. utraciły ważność bądź skuteczność prawną. Nic takiego z "małej ustawy reprywatyzacyjnej" nie wynika, zaś wprowadzone tą ustawą przepisy (w tym przede wszystkim nowy art. 111a ugn) powinny być stosowane wyłącznie do umów sprzedaży praw i roszczeń dekretowych zawieranych od 17 września 2016 r.

Duży problem z odszkodowaniem

Dodany "małą ustawą reprywatyzacyjną" art. 214a ugn nie zapewnia w zasadzie innego mechanizmu odszkodowawczego niż wynikający z art. 215 ugn. Kształt tego ostatniego przepisu wyznacza jednak aktualnie zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. (SK 41/09 – wskazujący jedynie na pominięcie prawodawcze) należący do kategorii orzeczeń wysoce kontrowersyjnych z punktu widzenia praktyki sądowej. Dodatkowo, art. 215 ugn nie obejmuje wszystkich sytuacji przewidzianych w nowym art. 214a ugn. W praktyce więc dochodzenie odszkodowania związanego z odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie nowych przepisów może być niezwykle trudne, a niekiedy wręcz niemożliwe, stąd pojawiające się już zapowiedzi skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Innym zagadnieniem pozostaje ewentualny zbieg prawa do odszkodowaniawynikającego z przepisów "małej ustawy reprywatyzacyjnej" oraz art. 417 i nast. kodeksu cywilnego (art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego). Wziąwszy pod uwagę orzecznictwo dotyczące źródła szkody w sprawach dekretowych wypada przyjąć, że uprawnieni mogą "ratować się" tymi ostatnimi przepisami, ale tylko wówczas, gdy ich roszczenia odszkodowawcze nie są jeszcze przedawnione (na ten temat zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r., III CZP 14/16). Ogólnie zaś można powiedzieć, że do czasu wykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. (SK 41/09) problem odszkodowań związanych z odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie "małej ustawy reprywatyzacyjnej" będzie rodził kontrowersje i nie wydaje się, aby znalazł szybkie, a przede wszystkim klarowne rozwiązanie.

Odmowa uznaniowa, kontrola sądu ograniczona

Rzuca się w oczy również to, że "mała ustawa reprywatyzacyjna" wprowadza w nowym art. 214a ugn uznanie administracyjne przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych ("można odmówić"), choć art. 7 dekretu jest przepisem związanym ("gmina uwzględni"). Do tego dochodzi szereg pojęć nieostrych w nowej regulacji, co tworzy ogólne wrażenie bardzo szerokiej swobody Prezydenta m.st. Warszawy przy – negatywnym – załatwianiu wniosków dekretowych i oznacza ograniczenie kontroli sądowej w tym zakresie (skoro odmowne decyzje dekretowe będą miały charakter uznaniowy).

Dalsze wątpliwości wywołuje także szczegółowa treść nowego art. 214a ugn, by tytułem przykładu zapytać, czy jego postanowienia należy odnosić tylko do gruntu, czy także do budynku (wyodrębnionych w nim lokali)? I jak Prezydent m.st. Warszawy będzie wiarygodnie, po upływie kilkudziesięciu lat, ustalał szczegółowe okoliczności dotyczące starej zabudowy nieruchomości.

Tzw. "śpiochy" jednak nie obudzą się

Ewidentnie wybrakowany jest także dodany "małą ustawą reprywatyzacyjną" art. 214b ugn, który nakazuje umorzyć w drodze decyzji administracyjnej postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu, jeśli pomimo ogłoszenia nie zgłoszą się we właściwym terminie uprawnione osoby. Nie wiadomo jednak, komu i w jaki sposób Prezydent m.st. Warszawy ma doręczyć decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nikt uprawniony nie zgłosi się w odpowiedzi na ogłoszenie.

Nowelizacja – wskutek braku ustanowienia przepisu szczególnego – nie daje bowiem możliwości zastosowania art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 214b ugn nie będzie komu i jak doręczyć, choć jest to niezbędne, by decyzja taka weszła w ogóle do obrotu prawnego (tj. mogła być uznana za prawnie istniejącą – art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz wywołała skutki prawne (w tym mogła stanowić podstawę wpisu Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy w księdze wieczystej, co przewiduje nowy art. 214b ust. 5 ugn, a do czego niezbędne jest, aby decyzja była ostateczna i wykonalna w następstwie jej prawidłowego doręczenia – zob. np. orzeczenia Sądu Najwyższego: z 7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97; z 9 października 2007 r., III CZP 46/07; z 14 października 2011 r., III CSK 251/10).

Rozwiązania powyższego problemu można ewentualnie poszukiwać w drodze zastosowania art. 41 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (przepisy tego kodeksu, ze względu na historię regulacji intertemporalnych, stosuje się obecnie do wszystkich postępowań niezależnie od daty ich wszczęcia), jednak wydaje się to wysoce kontrowersyjne. Sama relacja wskazanego przepisu oraz nowego art. 214b ugn nie jest bowiem do końca jasna, zaś doręczenie wnioskodawcy w omawianym trybie decyzji umarzającej postępowanie dekretowe na podstawie art. 214b ugn obarczone jest – wysokim – ryzykiem stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli okaże się, że została ona skierowania do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). To zaś jest bardzo prawdopodobne, skoro mówimy o osobach i adresach, o których ostatnie informacje pochodzą sprzed prawie 70 lat.

Trzeba wreszcie zauważyć, że nowy art. 214b ust. 2 ugn zawiera bardzo rygorystyczny wymóg braku w sprawie żadnego innego pisma pochodzącego od strony oprócz wniosku dekretowego. Pomijając dość niefortunne - za szerokie - posłużenie się ogólnym pojęciem strony (a nie wnioskodawcy lub strony, na której żądanie wszczęto postępowanie), wystarczy zatem, aby w aktach własnościowych znajdowało się jakiekolwiek inne niż wniosek pismo pochodzące od strony postępowania (niekoniecznie wcale od wnioskodawcy) i już zastosowanie nowego art. 214b ust. 2 ugn staje się niemożliwe. Przykładowo więc, jeśli dekretowiec jeszcze w latach 40. ubiegłego wieku złożył – na wezwanie organu lub z własnej inicjatywy – kolejne pismo, przy którym jedynie załączył świadectwo hipoteczne lub dowód opłaty od wniosku bądź inny dokument (co zdarzało się relatywnie często), nie będzie możliwości skorzystania z nowego art. 214b ugn. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie tych spraw, których akta zaczynają i kończą się na wniosku dekretowym.

Dalsze problemy i wątpliwości

Powyższe wątpliwości nie wyczerpują oczywiście listy problemów związanych z rozwiązaniami przyjętymi w "małej ustawie reprywatyzacyjnej", stąd też należy spodziewać się, że stosowanie tej ustawy w praktyce ujawni dalsze niejasności, które będą musiały być rozstrzygane na bieżąco przez organy i sądy.