Opłaty za usługi wodne w świetle najnowszego orzecznictwa

Jedną z najszerzej dyskutowanych zmian wprowadzonych Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne było wdrożenie systemu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, do których zaliczają się m.in. opłaty za usługi wodne. Stosowanie w praktyce nowych przepisów nastręczyło wielu wątpliwości interpretacyjnych, z których część – po blisko trzech latach od wejścia w życie nowego Prawa wodnego – powoli zaczyna być rozwiewana przez orzecznictwo.

Argumentacja prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z niektórymi takimi wątpliwościami nie zdołała jednak przekonać ustawodawcy, który Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (nowelizacja) usankcjonował stanowisko formułowane przez organ wchodzący w skład Wód Polskich, dotychczas konsekwentnie uznawane, w toczących się sporach reklamacyjnych i administracyjnych, przez sądy za nie znajdujące odzwierciedlenia w przepisach. Na temat prawidłowości sposobu kalkulacji wysokości opłat dokonywanego w stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji wypowiedział się w ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).

Opłaty za usługi wodne - opłata stała i opłata zmienna
Katalog usług wodnych, z których korzystanie podlega obowiązkowi uiszczania opłaty, obejmuje m.in. pobór wód podziemnych i powierzchniowych, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłata za usługi wodne składa się z dwóch części: opłaty stałej – obliczanej niezależnie od faktycznego zakresu oddziaływania na środowisko, oraz opłaty zmiennej – której wysokość jest zależna od, odpowiednio, ilości pobranych wód (opłata za pobór wód), istnienia urządzeń do retencjonowania wody (opłata za odprowadzanie wód) albo ilości i jakości wprowadzanych ścieków (opłata za wprowadzanie ścieków). Okres rozliczeniowy dla opłaty stałej wynosi rok, dla opłaty zmiennej – kwartał. W przeciwieństwie do samodzielnie obliczanych opłat za korzystanie ze środowiska, wysokość opłat za usługi wodne ustala w formie informacji właściwy miejscowo organ Wód Polskich.

Informacja w przedmiocie opłaty stałej lub zmiennej może zostać zareklamowana w ciągu 14 dni od daty jej otrzymania. Organ może uznać reklamację i ustalić nową wysokość opłaty albo odrzucić reklamację i powtórzyć zawarte w informacji rozstrzygnięcie w formie decyzji, którą strona może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w powyższym zakresie wskazuje, że na szczególną uwagę zasługują sprawy w przedmiocie opłat stałych za pobór wód, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych oraz wprowadzanie ścieków naliczanych z uwzględnieniem wartości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych, wydanych w poprzednim stanie prawnym.

Różnica w jednostkach
Wysokość opłaty stałej oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym, odpowiednio – maksymalnego poboru (opłata za pobór wód), maksymalnego zrzutu wód (opłata za odprowadzanie wód) albo maksymalnego zrzutu ścieków (opłata za wprowadzanie ścieków). Przepisy określające sposób obliczania wymienionych opłat stałych (art. 271 ust. 2, 3 i 5 Prawa wodnego) budziły wiele wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza w odniesieniu do opłat ustalanych z uwzględnieniem wartości maksymalnych, wskazanych w pozwoleniach wydanych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, które – zgodnie z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego – zachowały moc.

Źródłem problemu była różnica w jednostkach przyjętych na potrzeby określenia maksymalnych ilości poboru i zrzutu wody lub zrzutu ścieków. „Nowe” pozwolenia wodnoprawne – do których nawiązuje aktualny sposób obliczania opłaty stałej – określają maksymalną ilość m³ na sekundę, podczas gdy „stare” pozwolenia określają maksymalną ilość m³ na godzinę oraz maksymalną ilość m³ na rok. Dopiero nowelizacja jednoznacznie określiła wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku „starych” pozwoleń. Zgodnie z dodanym na podstawie przepisów nowelizacji art. 552a Prawa wodnego, opłatę stałą należy obliczać z uwzględnieniem maksymalnej ilości m³ na godzinę, odpowiednio przeliczonej na m³ na sekundę. Przepis ten znajdzie jednak zastosowanie po raz pierwszy do opłat stałych za korzystanie z usług wodnych za rok 2020. Aktualne pozostaje więc pytanie – co z opłatami ustalonymi przez organy Wód Polskich za lata 2018 i 2019?

Opłaty za usługi wodne - nadmierny fiskalizm
Przystępując do obliczania opłaty stałej za lata 2018 i 2019, organy Wód Polskich miały do wyboru dwa wskaźniki, określone w „starych” pozwoleniach wodnoprawnych – godzinowy i roczny. Każdy z nich prowadził do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej, umożliwiając organowi dwa rozstrzygnięcia: ustalenie niższej opłaty, zgodnie z celowościową wykładnią przepisu, albo ustalenie zawyżonej opłaty, nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego korzystania ze środowiska w ciągu roku. Na temat prawidłowości obliczeń wysokości opłat stałych za usługi wodne, dokonywanych przez organy Wód Polskich, wypowiadały się wojewódzkie sądy administracyjne, które w kolejnych orzeczeniach konsekwentnie odrzucały profiskalną interpretację przepisów, stosowaną przez te organy. I tak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gdańsku, ustalanie opłaty stałej za pobór wody w oparciu o niższy wskaźnik nie tylko odpowiada celowi opłat za korzystanie z usług wodnych – a więc utrzymaniu dobrego stanu wód i przeciwdziałaniu jego pogorszeniu – ale również sprzyja ochronie obywatela przed negatywnymi konsekwencjami niejasności przepisów (wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 287/18).

W ostatnim czasie stanowisko to w pełni podzielił NSA. Jego zdaniem, skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Wprowadzając nowy system opłat za usługi wodne, ustawodawca powinien był dostosować nowe regulacje do dotychczasowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Wobec braku w tym zakresie przepisów przejściowych, opisywany stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przyjaznej interpretacji prawa, wyrażonej w art. 7a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli treść normy prawnej pozostawia wątpliwości, a przedmiotem sprawy jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia – organ obowiązany jest rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony, co w niniejszym przypadku oznacza przyjęcie korzystniejszego (rocznego) wskaźnika poboru wody. Nieuzasadnione analizą ekonomiczną zawyżanie opłaty stałej stanowi zaś – w ocenie NSA – przejaw nadmiernego fiskalizmu (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2798/18).

Dalszą część artykułu znajdą Państwo na stronie sozosfera.pl. Autorami artykułu są Ranja Łuszczek, Associate, oraz Tymon Grabarczyk, Associate, z Praktyki Infrastruktury i Energetyki.