Epidemia zmusza do zmian w finansowaniu samorządów

Przepisy uchwalone w ramach ustaw z „Tarczy antykryzysowej” częściowo odpowiadają na potrzeby samorządu terytorialnego. Bez wątpienia skutki pandemii koronawirusa wpłyną na zmniejszenie dochodów gmin. W takiej sytuacji okazać może się niezbędne pozyskiwanie środków z innych źródeł, w tym z finansowania dłużnego. Należy więc postulować dokonanie kolejnych zmian legislacyjnych - piszą Tomasz Darowski i Bartłomiej Ślemp.

Z uwagi na zapowiadane spowolnienie gospodarcze działania każdego z organów samorządu terytorialnego istotne będą w procesie pobudzania lokalnych inwestycji, jak i wykonywania innych zadań publicznych, w tym z zakresu ochrony zdrowia, pomocy społecznej czy oświaty. Nie będą one jednak mogły być zrealizowane bez zapewnienia samorządom adekwatnych środków finansowych.

Okazuje się zatem, że pomocnym rozwiązaniem byłoby całościowe uregulowanie czasowej możliwości zwiększania długu i deficytu jednostek samorządu terytorialnego (JST), zapewnienie adekwatnych transferów z budżetu państwa na wykonywanie zadań własnych samorządów, w szczególności związanych ze zwalczaniem skutków pandemii oraz dokonanie zmiany w kategoriach i wysokościach dochodów własnych JST.

Jakie rozwiązania wdrożono dotychczas?
Obecnie przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych („Ustawa antywirusowa”) dotyczą głównie 3 zagadnień w zakresie organizacji, działania i finansowania samorządu terytorialnego:

• dokonywania zmian w budżecie i Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF) JST (art. 15zn i art. 15zo) przez organ wykonawczy JST (dotychczas konieczne w tym zakresie były stosowne decyzje/uchwały organu stanowiącego, np. rady gminy),
• udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego z tytułu gospodarowania nieruchomościami – umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty płatności (art.  15zzzg),
• nieznacznych możliwości zwiększenia zadłużenia JST z tytułu ponoszenia wydatków związanych ze zwalczaniem koronawirusa (art. 31zk i art. 31zl).

Najistotniejsze z perspektywy zachowania odpowiedniego potencjału finansowego przez JST są zmiany wprowadzone w art. 31zk i art. 31zl Ustawy antywirusowej. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż nie pozwalają one w pełni na efektywne wykonywanie zadań przez JST w obecnej sytuacji.

Zmodyfikowana zasada równoważenia budżetu jednostki
Zgodnie z zasadą określoną w art. 242 ustawy o finansach publicznych (UFP) wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych i niewykorzystane środki pieniężne na rachunku bieżącym budżetu związane z funduszami UE oraz szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach (zasada ta odnosi się zarówno do etapu planowania jak i wykonania budżetu).

Ustawodawca w art.  31zk postanowił, iż w 2020 roku wydatki bieżące mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 Ustawy o finansach publicznych, o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane środkami własnymi.

Dokonano zatem wyłączenia spod zasady równoważenia wydatków i dochodów operacyjnych wydatków na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Za przeciwdziałanie COVID-19 rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19 (art. 2 ust. 2 ustawy antywirusowej).

W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę na 2 istotne problemy. Pierwszym z nich jest ograniczenie regulacji wyłącznie do roku budżetowego 2020. Wydatki bieżące na przeciwdziałanie COVID-19 związane z przedsięwzięciami wieloletnimi (np. umowami PPP) mogą być ponoszone nie tylko w obecnym roku. Wydaje się zasadne postulowanie przedłużenia obowiązywania modyfikacji zasady z art. 242 UFP co najmniej w kolejnym roku budżetowym.

Po drugie, obecnie ograniczono cel przeznaczenia wydatków bieżących w sposób, który budzi wątpliwości i trudności co do klasyfikacji wydatków jako mieszczących się, bądź nie, w tym celu. W szczególności zwalczanie skutków choroby COVID-19, w tym skutków społeczno-gospodarczych jest pojęciem rozległym. Może rodzić ono rodzić liczne spory interpretacyjne organów nadzoru. W tym zakresie pomocne byłoby dookreślenie przykładowego katalogu wydatków. Ponadto możliwe byłoby także wskazanie kategorii zadań publicznych, na których realizację poniesione wydatki w związku ze zwalczaniem skutków COVID-19 byłyby uznawane, jako nieobciążające zasady z art. 242 UFP.

Dalszą część artykułu znajdą Państwo na stronie prawo.pl. Autorami artykułu są Tomasz Darowski, Partner, oraz Bartłomiej Ślemp, Associate, z Praktyki Infrastruktury i Energetyki.