Samorządy mają podstawy do roszczeń wobec NFZ

Wspólnota: W listopadzie 2019 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie jednego z artykułów ustawy o działalności leczniczej, który nakazywał samorządom coroczne pokrywanie strat szpitali, lub likwidację placówek. Stwierdził, że przepis jest niekonstytucyjny. W medialnym przekazie samorządy odtrąbiły ogromny sukces, a rząd i Sejm zdawały się - i chyba nadal to robią - bagatelizować sprawę. Kto jest bliżej prawdy i jak wygląda dziś sytuacja po wyroku?

Tomasz Zalasiński, Counsel w zespole doradztwa regulacyjnego i legislacji: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 4/17, dotyczący art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania samorządu w kontekście finansowania ochrony zdrowia, a także funkcjonowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SPZOZ), których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Samorząd woj. mazowieckiego, który był inicjatorem wniosku do TK w analizowanej sprawie, przekonywał, że kwestionowany przepis art. 59 ust. 2 prowadzi do przerzucenia ciężaru finansowego świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowego Funduszu Zdrowia na SPZOZ i JST. Trybunał Konstytucyjny przychylił się do argumentacji wnioskodawcy stwierdzając, że NFZ nie pokrywa całości faktycznych kosztów udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności nie rekompensuje wzrostu kosztów tych świadczeń wynikającego bezpośrednio ze zmian ustawowych. Różnica między wyceną świadczeń, ujętą w umowach z NFZ, a ich realnym kosztem wynikającym ze zmieniającego się ustawodawstwa, stanowiła stratę SPZOZ, którą rokrocznie obciążano JST. Problem ten jest w głównej mierze konsekwencją wzrostu wynagrodzeń w ochronie zdrowia, choć TK w uzasadnieniu orzeczenia wskazał wiele ustaw i rozporządzeń, których wejście w życie pociągnęło za sobą wzrost kosztów udzielania świadczeń, a które nie były uwzględniane w ich wycenie. Trybunał stwierdził jednoznacznie, że ciężar finansowania świadczeń opieki zdrowotnej spoczywa w całości wyłącznie na NFZ, a praktyka przerzucania jego części - za pośrednictwem zakwestionowanego art. 59 ust. 2 - na SPZOZ-y i JST, jest niezgodna z Konstytucją RP.

Sukces samorządów nie jest chyba jednoznaczny. Po pierwsze, wyrok TK nie oznaczał i nadal nie oznacza, że nagle JST przestały być zobowiązane do pokrywania strat netto SPZOZ-ów. Przepis art. 59 ust. 2 będzie jeszcze obowiązywać przez kilka miesięcy. To znaczy, że za lata 2019 i 2020 samorządy muszą pokryć te straty?

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (28 listopada 2019 r.) i od tego dnia ma charakter powszechnie obowiązujący. TK odro- czył jedynie skutek tego wyroku w postaci derogacji przepisu art. 59 ust. 2, dając tym samym prawodawcy czas na wykonanie wyroku. Skutkiem tego odroczenia jest jednak czasowe utrzymanie obowiązku pokrywania straty netto SPZOZ-ów, tj. obowiązuje on przez 18 miesięcy od dnia publikacji wyroku. Teoretycznie zatem samorządy mają obowiązek pokrycia straty netto SPZOZ za 2019 i 2020 r., jednak po upływie tych 18 miesięcy będą miały roszczenie o zwrot tych środków. Domniemanie zgodności z konstytucją kwestionowanego przepisu zostało trwale podważone wyrokiem TK, a odroczenie skutku derogacyjnego ma służyć prawodawcy mającemu wykonać ten wyrok.

Druga teza płynąca z medialnych komentarzy - ze strony autorów przepisów - jest taka, że nawet jeśli parlament wskazanych przepisów nie zmieni, to w sumie nie wielkiego się nie stanie. Problem i tak spadnie na SPZOZ-y i ostatecznie na samorządy. Jeśli JST nie będą co roku pokrywały tych strat, to będą one rosnąć i utrudniać działanie szpitali, a w końcu uderzą w samorządy. Zgadza się pan z taką wizją?

Uderza mnie lekkość, z jaką prawodawca podchodzi do skutków tego orzeczenia oraz sytuacji w ochronie zdrowia. Była ona widoczna już w stanowiskach Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministerstwa Zdrowia, prezentowanych podczas rozprawy w Trybunale Konstytucyjnym. Warto przypomnieć, że instytucje te przedstawiły stanowisko, zgodnie z którym finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi zadanie własne samorządu terytorialnego, a jeśli nie posiada on środków na pokrycie tych kosztów, to może wyprzedać swój majątek, rozpoczynając od majątku SPZOZ. Trybunał Konstytucyjny kategorycznie nie zgodził się z tym poglądem wyjaśniając, że finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi wyłączne zadanie NFZ, który wszak gromadzi na ten cel środki ze składek obywateli. Jeżeli zatem prawodawca nie zdecyduje się na wykonanie orzeczenia, to z perspektywy NFZ faktycznie niewiele się zmieni. Różnica między zakontraktowanym, a faktycznym kosztem udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, będzie nadal przerzucana na SPZOZ. Co w ciągu kilku lat - wskutek derogacji art. 59 ust. 2 - uformuje po stronie SPZOZ lawinę zadłużenia, która po osiągnięciu masy kilkuset milionów i tak spadnie na JST. Z perspektywy samorządu niewykonanie tego orzeczenia oznaczać będzie zatem kilka lat relatywnego spokoju zwiastującego gigantyczne kłopoty z zadłużonym SPZOZ. W najgorszej sytuacji będą SPZOZ-y - poza oczywiście pacjentami - które będą skazane na borykanie się z rosnącym zadłużeniem.

Dalsza część wywiadu z Tomaszem Zalasińskim, Counselem w zespole doradztwa regulacyjnego i legislacji, dostępna jest w magazynie Wspólnota oraz w załączonym pliku PDF.