Samorządom lokalnym odbiera się możliwości rozwoju

Rozmowa z prof. Michałem Kuleszą - kierownikiem Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, partnerem w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Rząd próbuje wprowadzić regułę wydatkową dla samorządów, twierdząc, że konieczne jest zahamowanie deficytów jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.). Gminom dokładane są kolejne zadania, na które nie ma pieniędzy. Coraz głośniej mówi się o likwidacji lub konsolidacji powiatów. Czy nie zaczyna się pan obawiać o niezależność władz lokalnych? 

Samorząd terytorialny to nie tylko skorupa organizacyjno-ustrojowa, ale przede wszystkim społeczność lokalna - wspólnota samorządowa. Jeżeli widać coraz wyraźniej, że znaczna część samorządów nie jest w stanie spełnić oczekiwań społecznych, a także doktrynalnych i konstytucyjnych, to mam wielkie obawy.
Kiedy mówimy o samorządzie, to rozmawiamy o paru rzeczach naraz. Nie jest to jedynie zagadnienie prawne, ale również zjawisko społeczne, kwestia menedżerska oraz polityczna. Na każdej z tych płaszczyzn jest trochę inaczej.

W przypadku płaszczyzny prawnej mamy do czynienia ze złożoną sytuacją. W konstytucji nie ma ani jednego słowa do skrytykowania. Problemy prawne narastają w miarę zagłębiania się w szczegółowe regulacje prawne. Ustawy szczegółowe nie konkretyzują właściwie norm konstytucyjnych. Widzimy to np. w przypadku zasady adekwatności, określonej w art. 167 ust. 4, mówiącej, że w miarę zmian zadań powinna następować zmiana środków.

Trybunał Konstytucyjny nie jest w stanie ochronić samorządów?

To dość specyficzny problem intelektualny. Konstytucja jest w swoich postanowieniach wyrazista i precyzyjna, natomiast wykładnia trybunalska przynosi często efekty sprzeczne z jej założeniami. Kiedy trybunał tłumaczy, że póki gmina się nie rozpadnie, to zasada adekwatności jest nienaruszona, to jest to orzecznictwo z epoki rad narodowych. Istota pomocniczości nie polega na tym, żeby samorząd trwał, tylko by był w stanie realizować zadania publiczne na rzecz społeczności lokalnej, służyć jej rozwojowi, zaspokajać potrzeby zbiorowe.

Czy wobec tego społeczny aspekt samorządów jest również zagrożony?

Ustrój terytorialny Polski w myśl art. 15 konstytucji ma zapewnić decentralizację władzy publicznej. Po co? Aby umacniać uprawnienia wspólnot lokalnych, jak wprost głosi preambuła konstytucyjna. U podstaw tego ujęcia nie leżała myśl prawnicza, tylko doktryna ustrojowa i polityczna. Prawo to konsekwencja takiej doktryny. Trybunał Konstytucyjny często tego nie zauważa.

Połowa gmin i powiatów z braku środków nie jest w stanie wywiązywać się ze swojej misji względem społeczności lokalnych. Mamy ok. tysiąca gmin ekologicznych, którym w ramach programu Natura 2000 narzucono liczne ograniczenia przyrodnicze bez jakiejkolwiek rekompensaty budżetowej. Po co nam taki samorząd, który nic nie może?

Zatem może mniej mówmy o samorządzie lokalnym, więcej zaś o społecznościach lokalnych. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie widzi związku między wyposażeniem ustrojowym, majątkowym, kompetencyjnym i finansowym samorządu a zdolnością wspólnot lokalnych do zarządzania swoimi sprawami, to jest to bardzo groźna teza doktrynalna, której efektem jest zgoda na dezintegrację procesów społecznych.

Jest też płaszczyzna menedżerska. Proszę sobie wyobrazić wójta w gminie, która nic nie może. Albo starostę w powiecie, który ucieka przed obywatelami, bo z braku pieniędzy nie może poprawić drogi powiatowej zniszczonej po zimie. A zadań mu przybywa. To prowadzi do degeneracji władzy, która nie jest w stanie realizować swojej misji, a także do coraz bardziej negatywnego doboru ludzi władzy. Ludzi, którzy rozumieją ten system, coraz trudniej do tej władzy zaciągnąć, bo nie chcą się kompromitować. Nikogo nie obrażając, do takiej władzy dziś idą coraz częściej dwie grupy - łowcy stanowisk oraz szlachetni naiwniacy, którzy sądzą, że im się uda. Rzeczywiście, niektórym się udaje, ale to nie jest sposób na prowadzenie biznesu zwanego państwem.

Jest jeszcze aspekt polityczny. W Polsce mamy bardzo poważne pęknięcie kulturowe, widoczne niezmiennie w ciągu ostatnich dwudziestu lat. Mimo że konstytucja zakłada decentralizację, kultura rządzenia państwem jest na wskroś centralistyczna. Początkowo w latach 1989-1993 jeszcze jakoś to szło, uchwalono ustawę gminną. W okresie 1993 - 1997 gdy przy władzy były partie postpeerelowskie mieliśmy do czynienia z radykalną recentralizacją systemu, reetatyzacją. W okresie 1997-2001, za czasów AWS-UW, był drugi etap wielkiej reformy. A potem mieliśmy całe spectrum władzy. Najpierw SLD, potem PiS, a teraz mamy Platformę. Wyrażam pogląd, że od 2001 r. trwa okres antysamorządowy. Choć nie można mówić o wrogach samorządów, bo takich nie ma. Chodzi raczej o sposób myślenia. Pan minister Rostowski przyjechał z Anglii i przywiózł stamtąd mniemanie, że samorząd jest własnością królowej. Myśli, że może gmerać w finansach lokalnych, a przecież polski samorząd prowadzi samodzielną politykę rozwoju. Jak minister mówi: „ciąć”, to nie dość, że podcina rynek pracy i rozwój inwestycyjny, jeszcze na dokładkę generuje szkody w pieniądzach samorządowych. Przygotowanie inwestycji, które on teraz wycina, już kosztowało grube pieniądze.

Czy przerzucanie zadań na samorządy bez dawania na to pieniędzy to grzech, który cechuje obecną administrację rządową, czy dotyczy to raczej wszystkich ekip?

Z pewnością dotyczy to ekip rządzących od 2001 r., ale i wcześniej nie było łatwo. Najpierw była próba oddawania kompetencji trudnych i drogich. Samorząd jest traktowany jak mechanizm decentralizacji odpowiedzialności i kłopotów. Z tym podejściem samorząd się godzi. Ale pod jednym warunkiem - musi być traktowany uczciwie. Bo samorząd jest na pierwszej linii frontu, jeśli chodzi o relacje z mieszkańcami. Decentralizacja musi być uczciwa, opatrzona dobrym prawem, mądrym poradnictwem i odpowiednimi pieniędzmi. Lecz od początku te warunki nie są spełnione. Weźmy na przykład problem VAT. Inwestycje publiczne nie są zwolnione z tego podatku, czyli właściwie rząd na tym zarabia, samorząd musi bowiem oddać jedną piątą pieniędzy, które dostał od rządu.

Drastycznie rosną koszty prowadzenia administracji. Kiedyś, gdy budowano szkołę, to wójt wynajmował majstra, architekt rysował majstrowi, jak to ma wyglądać, a on budował. Koszty obsługi tego procesu były znikome. Dziś, aby wybudować taką samą szkołę, trzeba wydać dużo pieniędzy znacznie wcześniej - wybrać projekt, projektanta, zapłacić za projekt, opłacić procedurę zamówienia publicznego, znaleźć wykonawcę, stworzyć plan zagospodarowania przestrzennego itd. Dziesiątki nowych regulacji służących obsłudze procedur biurokratycznych i kontrolnych, których jest coraz więcej, a ta szkoła jest ciągle taka sama. Tylko jej cena jest wielokrotnie wyższa.

Zamiast legalizmu mamy w administracji narastającą zasadę formalizmu biurokratycznego. To kosztuje i samo się nie zapłaci. Procedury obsługowe są na miarę XXI wieku w Europie Zachodniej, tylko że my wciąż jesteśmy biednym krajem. I mimo to pakujemy pieniądze w obsługę administracyjną, a nie finansowanie zadań merytorycznych.

Skoro samorządy sobie nie radzą, może jest to dobry argument do tego, o czym mówi się w Sejmie, czyli likwidacji powiatów lub łączenia ich w większe jednostki?

Jeśli jest jeden biedny powiat, to ma problemy. Dwa biedne powiaty połączone w jeden będą miały takie same problemy. Ale jeśli je połączymy, to realny efekt będzie taki, że zmniejszy się dostępność usług publicznych. W tej komasacji chodzi tylko o to, by była jedna komenda policji, a nie dwie, jeden szpital, jedno liceum, jeden urząd. Wszystko będzie oczywiście w większym mieście, nowej siedzibie tych dwóch połączonych powiatów. Ci z biedniejszego powiatu będą mieli dalej do tych instytucji. W dodatku te instytucje nie będą ich, bo oni w radzie dużego powiatu będą w mniejszości. W ten sposób niszczy się samorząd jako społeczność lokalną. A ona musi być wyposażona instytucjonalnie i nie mówię jedynie o samorządzie, lecz także o instytucjach administracji rządowej, o sądach i prokuraturze. Jeśli powiat nie ma tych wszystkich instytucji, to nie ma co mówić o konstytucyjnych uprawnieniach wspólnot lokalnych. Sąd musi być również w małym powiecie. To może przecież być mały sąd. Jeśli minister sprawiedliwości uważa, że obciążenie sędziego w takim małym sądzie jest za małe, a obciążenie sędziego w dużym sądzie jest nieproporcjonalnie większe, to powinien mieć prawo raz na pięć lat dokonywać nowej etatyzacji. Ale nie łączyć sądy w jeden, zabierać je społecznościom lokalnym i robić z tych małych sądów oddziały zamiejscowe. Niezawisłość sędziowska ma również atrybuty organizacyjne, czyli że jest się sędzią w danym okręgu.

Niech minister nie mówi społeczności lokalnej, co jej wolno i na co ją stać. To ona sama musi mieć tego świadomość i rozumieć konieczność wyboru i nieraz rezygnacji. Ale oczywiście nie może być tak, że społeczności lokalnej na nic nie stać, tylko na samą biurokrację - do wydawania decyzji administracyjnych samorząd naprawdę nie jest potrzebny. Tymczasem państwo do tego dopuszcza, odbierając samorządom lokalnym to, co jest ich istotą - zdolność do zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych i prowadzenia lokalnej polityki rozwoju.

Mamy więc trzy elementy - dokładanie bez pieniędzy nowych zadań, rozwój mechanizmów biurokratycznych i oskubywanie społeczności lokalnych z instytucji obsługujących. Takie zmiany systemowe powodują, że samorząd jest coraz słabszy również od strony swojej siły i spoistości. Eliminowana jest prospołeczna działalność samorządu, ją tnie się w pierwszej kolejności. Do tego dochodzą racjonalizatorskie próby gmerania w podziale administracyjnym państwa. Tak naprawdę chodzi o osłabienie pozycji społeczności lokalnych, dostępności usług publicznych, a także uprawnień władzy lokalnej.

Czy już widać próby tego osłabiania?

Tworzony jest nowy poziom administracji rządowej - między województwem a powiatem - wbrew decentralistycznym założeniom konstytucji. Między innymi powołano regionalne dyrekcje ochrony środowiska, obecnie próbuje się wprowadzić regionalne urzędy nadzoru budowlanego, czyli zabrać nadzór z powiatu. Jeśli uważa się, że starosta nie powinien wydawać pozwoleń na budowę dla inwestycji powiatu, to tę konkretnie kompetencję należy przenieść do wojewody. Ale po co przy okazji psuć trójstopniowy podział administracyjny państwa, który powinien stanowić jednolitą ramę organizacyjną dla całej administracji publicznej - rządowej i samorządowej?

Czy samo zło leży jedynie po stronie rządu i administracji rządowej? Czy nie ma żadnych grzechów po stronie samorządu?

Są, i wcale niemałe. Dziś nie da się rządzić jak w XIX i XX wieku, bo społeczeństwo i istotne grupy społeczne, zawodowe wiedzą inaczej - nie lepiej czy gorzej, ale inaczej. W skali ogólnopaństwowej mieliśmy ostatnio tego przykłady, wystarczy wspomnieć ustawę refundacyjną czy ACTA. W inny sposób postrzegane są priorytety, których władza jakoś nie dostrzega. Jeśli w sąsiadujących miastach czy gminach wiejskich wszędzie buduje się aquaparki, baseny i stadiony, to z prestiżowego punktu widzenia jest super. Ale może wystarczyłby jeden aquapark, jeden stadion w mieście. Może w naszej gminie inne wydatki są ważniejsze. Może bardziej potrzebna jest droga albo zajęcia dodatkowe w szkole, a nie zadłużanie gminy na 10 lat, by wybudować kolejny aquapark, w którym nie będzie komu pływać. Może trzeba współdziałać z sąsiadami, uzgadniać strategie i inwestycje.

Bywają tacy samorządowcy, którzy nie chcą rozmawiać z mieszkańcami, bo „wiedzą lepiej”. Albo zasłaniają się tym, że „nas na to nie stać”. I proszę zobaczyć, jak się pokręciło: to, co jest istotą nowej cywilizacji - aktywne społeczeństwo, nagle staje się wrogiem sprawnego zarządzania. I na dokładkę nie można tym samorządowcom powiedzieć, że nie mają racji. Bo rzeczywiście komunikacja społeczna trochę kosztuje. Tylko że taka racja jest obezwładniająca - oznacza powrót do władzy biurokratycznej, która nie liczy się ze społeczeństwem i jego rozumem.

Samorząd psuje się. Trybunał Konstytucyjny musi się zastanowić nad swoją doktryną samorządową. Dziś właśnie to orzecznictwo trybunału ośmiela rząd i parlament do działań i zaniechań niweczących samorząd. Potrzebujemy takich orzeczeń, które ugruntują zdolność społeczności lokalnych do zarządzania swoimi sprawami i zapewnią równowagę między różnymi segmentami władzy publicznej, także - między rządem i samorządem. Potrzebna jest zmiana panujących w tej mierze mechanizmów oraz nastawienia w kulturze sprawowania władzy, w myśl którego samorząd wszystko przetrzyma... Otóż nie przetrzyma, po prostu zmarnujemy samorząd i wielką aktywność obywatelską, jaką po 1990 roku wniosły do naszego życia społeczności lokalne.

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 14 marca 2012