Jaki jest cel zmian dotyczących ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko

Zasadniczym celem jest poprawa funkcjonowania instytucji ocen oddziaływania na środowisko.

 W ostatnim czasie Ministerstwo Środowiska opublikowało na swoich stronach internetowych Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw ("Założenia nowelizacji"). W dokumencie tym zaproponowano szereg zmian m.in. w przepisach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko.

W artykule chciałbym przedstawić najistotniejsze zmiany proponowane przez Ministerstwo Środowiska. Przed przejściem do omówienia poszczególnych propozycji, warto wskazać, że planowane zmiany nie wynikają z konieczności implementacji nowej dyrektywy unijnej w tym zakresie czy tez zmian do niej, gdyż takich w ostatnim czasie nie było. Nowelizacja nie ma również na celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego przepisów, konieczność przyjęcia których wynikałaby z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; tak jak to miało miejsce m.in. w przypadku wprowadzenia instytucji ponownej oceny (por. wyroki ETS w sprawach C-201/02, C-290/03 oraz C-508/03).

Jaki jest więc cel zakładanej nowelizacji? Zasadniczym celem jest poprawa funkcjonowania instytucji ocen oddziaływania na środowisko. Ministerstwo identyfikuje dwa podstawowe problemy wynikając z dotychczasowej praktyki, tj. jakość dokumentacji środowiskowej oraz nadużywanie przez quasi organizacje ekologiczne uprawnień do zaskarżania decyzji i postanowień wydawanych w toku procedury ocenowej. O ile identyfikacja problemów jest, w mojej ocenie, jak najbardziej zasadna; to mam wątpliwości co do słuszności niektórych środków proponowanych w Założeniach nowelizacji.

Poprawa jakości dokumentacji środowiskowej

Zgodnie z Założeniami nowelizacji proponuje się wprowadzenie obowiązku podpisania karty informacyjnej i raportu oddziaływania na środowisko przez osoby je przygotowujące. Autorzy Założeń nowelizacji upatrują w tym szansę na zwiększenie odpowiedzialności osób przygotowujących ww. dokumenty.

Najistotniejszą jednak propozycją, mającą na celu poprawę jakości dokumentacji środowiskowej, ma być wprowadzenie możliwości otrzymania przez osoby zaangażowane w sporządzanie dokumentacji środowiskowej tytułu zawodowego. Tytułem przypomnienia, w chwili obecnej polskie prawo nie wymaga od osób sporządzających dokumentację środowiskową wykazaniem się jakimikolwiek uprawnieniami, doświadczeniem lub wykształceniem. Osoby te nie ponoszą również jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec organów administracji publicznej za sporządzenie nierzetelnej dokumentacji środowiskowej. W praktyce prowadzi to do sporządzania raportów przez osoby nieposiadające dostatecznej wiedzy lub doświadczenia w zakresie problematyki przyrodniczej i środowiskowej, jaka powinna być objęta raportem.

Autorzy Założeń nie proponują na obecnym etapie nazwy nowego zawodu, choć w jego treści Założeń nowelizacji pojawia się nazwa "osoby - koordynatora". Zadaniem takiego specjalisty byłoby nie tylko opracowywanie dokumentacji zgodnie z przepisami ale także podniesienie jakości raportu poprzez zadbanie o jego wewnętrzną spójność. Nie wyklucza to sytuacji, w której nad dokumentem pracuje zespół specjalistów, jednak przygotowywanie go pod okiem koordynatora doprowadzi do opracowania spójnego dokumentu. Z powyższego sformułowania trudno jednoznacznie wywieść zakres kompetencji osób wykonujących nowy zawód. Wydaje się jednak, iż podstawowym ich zadaniem będzie koordynacja i scalanie dokumentów.

Należy na wstępie podkreślić, iż posiadanie tytułu zawodowego nie będzie obligatoryjne. Osoby posiadające tytuł będą obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Przewiduje się, iż o tytuł zawodowy będzie mogła się ubiegać osoba posiadająca wyższe wykształcenie, pełną zdolność do czynności prawnych, posiadająca 3-letnią praktykę zawodową, wykazująca się znajomością zagadnień związanych z przygotowaniem dokumentów. Tytuł zawodowy ma być nadawany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie postępowania kwalifikacyjnego, na okres 5 lat.

Ograniczenie dostępu do postępowań quasi organizacji ekologicznych

Autorzy Założeń nowelizacji zamierzają wprowadzić dodatkowe warunki dla uczestnictwa organizacji ekologicznych w postępowaniach z zakresu ocen oddziaływania na środowisko. Dotychczas regulacja dawała bardzo szeroki dostęp do tego rodzaju postępowań (warunkiem było powołanie się na cele statutowe organizacji). W Założeniach nowelizacji proponuje się zapewnienie dostępu do postępowania administracyjnego organizacjom ekologicznym prowadzącym działalność mającą na celu realizację statutowego celu jakim jest ochrona środowiska, przez co najmniej jeden rok. Ponadto w danym postępowaniu administracyjnym będą mogły brać udział organizacje ekologiczne zarejestrowane przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa.

Powyższa propozycja może budzić wątpliwości w zakresie zgodności z przepisami międzynarodowymi i unijnymi gwarantującymi szeroki dostęp organizacji pozarządowych do postępowań dotyczących ochrony środowiska. Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska ("Konwencja") określa przesłanki dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla zainteresowanej społeczności.

Są nimi legitymowanie się wystarczającym interesem lub alternatywnie powoływanie się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki (...). Zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit 2 Konwencji określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Podobna regulacja została zawarta w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne ("Dyrektywa").

Zgodnie z art. 10a akapit 2 i 3 Dyrektywy Państwa Członkowskie ustalają na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania. Państwa Członkowskie ustalają co stanowi wystarczający interes lub wadliwość prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Zarówno z przepisów Konwencji jak i Dyrektywy nie wynika zakaz wprowadzania ograniczeń w dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Należy jednak podkreślić, iż ograniczenia w dostępie do wymiaru sprawiedliwości nie mogą naruszać celu tych regulacji, tj. przyznania szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Powyższą tezę zdaje się potwierdzać Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 października 2009 roku (sprawa C-263/08 Djurgarden-Lilla Vartans Miljoskyddsforening p-ko Stockholms komun genom dess marknamnd). Wyrok w sprawie C-263/08 jest interesujący z kilku powodów. Trybunał orzekał w trybie pytania prejudycjalnego dotyczącego sprawy rozpatrywanej zgodnie z prawem szwedzkim. Prawo szwedzkie przewiduje brak jakichkolwiek ograniczeń w postępowaniu w pierwszej instalacji; ograniczenia wprowadzane są dopiero na etapie składania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Z prawa odwołania mogą korzystać jedynie te organizacje, których celem statutowym jest ochrona przyrody lub środowiska naturalnego, prowadzącą działalność w Szwecji co najmniej od 3 lat oraz liczą co najmniej 2.000 członków. Trybunał wypowiedział się co prawda jedynie w ostatniej kwestii, tj. wymogu określonej liczebności organizacji ekologicznej, jednakże wykładnia przepisów Dyrektywy zaprezentowana w ww. wyroku może być pomocna dla określenia dopuszczalności wprowadzania innych ograniczeń.

Zdaniem Trybunału nie jest wykluczone, że warunek, aby stowarzyszenie ochrony środowiska naturalnego posiadało pewną minimalną liczbę członków, może okazać się istotny dla wykazania, iż ono rzeczywiście istnieje i prowadzi działalność. Wymagana liczba członków nie może wszakże być określona przez prawo krajowe na poziomie utrudniającym realizację celów dyrektywy 85/337, w szczególności celu polegającego na ułatwieniu kontroli sądowej przedsięwzięć objętych tą dyrektywą. Trybunał stwierdził dalej, że wymóg określony w prawie szwedzkim narusza ww. cele a więc jest niezgodny z Dyrektywą. Przenosząc powyższe twierdzenia na propozycje wynikające z Założeń nowelizacji należy zasygnalizować istotne wątpliwości co do zgodności proponowanej regulacji z interpretacją Dyrektywy przedstawioną w wyroku Trybunału.

Po pierwsze, proponowane ograniczenie dotyczy wszystkich etapów postępowania; prawo szwedzkie wprowadza ograniczenie dopiero od "etapu" odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i nawet to ograniczenie zostało uznane przez Trybunał za niezgodne z Dyrektywą; po drugie, wprowadzenie obok wymogu rocznej działalności również wymogu zarejestrowania przed wszczęciem postępowania jest nadmierne i w przypadku długotrwałego postępowania w sposób oczywisty narusza cel Dyrektywy. Organizacja działająca przez jeden rok w dostateczny sposób uprawdopodobniła, że rzeczywiście istnieje i prowadzi działalność, jak wymaga tego Trybunał; wprowadzenie zaś wymogu rejestracji organizacji przed wszczęciem postępowania uniemożliwia przystąpienie takiej organizacji do długotrwałego, a więc prawdopodobnie skomplikowanego i społecznie ważkiego, postępowania.

Podsumowanie

Propozycja wprowadzenia nowego tytułu zawodowego może być ciekawą "ofertą" dla podmiotów działających na rynku usług związanych z prowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Legitymowanie się tytułem zawodowym może zapewniać danemu podmiotowi większą wiarygodność na rynku. Zapewne instrument ten nie spowoduje istotnej poprawy jakości sporządzanej dokumentacji środowiskowej, a na pewno efekt ten nie zostanie osiągnięty "z dnia na dzień". Nie mniej jednak należy z życzliwością odnieść się do powyższej propozycji, tym bardziej, że wychodzi ona naprzeciw oczekiwaniom rynku.

Zaproponowane w ramach Założeń nowelizacji ograniczenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości organizacji ekologicznych może budzić wątpliwości co do zgodności z dyrektywą 85/337; choć trzeba mieć świadomość, iż pewne ograniczenia przewidują ustawodawstwa niektórych państw członkowskich np. Francja, Hiszpania, Luksemburg, Szwecja i dotychczas takie rozwiązanie nie było przez Komisję Europejską kwestionowane. Wyrok Trybunału w sprawie C-263/08 dotyczący jednego z ograniczeń przewidzianych w prawie szwedzkim, w szczególności zaś interpretacja dyrektywy 85/337 prezentowana przez Trybunał, nakazuje ostrożność we wprowadzaniu ograniczeń udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach ocenowych.

Źródło: www.skarbiec.biz, 28 września 2011