Kiedy uchwała organu stanowiącego gminy narusza interes prawny przedsiębiorcy

Jakimi kryteriami powinna kierować się jednostka samorządu przy określaniu stawki opłat za wywóz nieczystości? Czy gminy mogą refundować przedsiębiorcom koszty działalności w przypadku zbyt niskiej stawki?

Uchwała przyjęta przez gminę na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) jest przejawem regulacyjnej roli gminy w kształtowaniu rynku usług komunalnych i ma bezpośredni wpływ na maksymalną cenę usługi określonej w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości. Zagadnienie interesu prawnego przedsiębiorcy w kierowaniu skarg do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego typu uchwał na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym budziło kontrowersje. W niektórych orzeczeniach podnoszono, iż uchwała jest skierowana wyłącznie do właścicieli nieruchomości (i ich interesu prawnego dotyczy), a więc wpływa jedynie na ich sytuację materialno-prawną (wyrok NSA, 10 stycznia 2008 r., II OSK 948/08), co powodowało, iż sądy odmawiając uznania interesu prawnego przedsiębiorców, oddalały skargi.

Ostatni wyrok NSA potwierdza istnienie interesu prawnego przedsiębiorcy do zaskarżenia uchwały, który jest wywodzony z przepisów prawa cywilnego. Naruszenie interesu prawnego następuje poprzez bezpośrednią ingerencję uchwały w sferę prawa cywilnego, bowiem przedsiębiorca nie może w umowie określić ceny za usługę z uwzględnieniem swobody umów. To gmina wyznacza cenę maksymalną, której przedsiębiorca nie może przekroczyć. Dlatego uchwała przyjęta przez gminę ma bezpośredni wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy. Co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, stawki przyjmowane przez gminy w uchwałach powinny uwzględniać uzasadnione interesy ekonomiczne przedsiębiorców oraz chronić interesy właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., II OSK 1645/08).

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie określa przesłanek, którymi gmina powinna kierować się przy podejmowaniu uchwały i przyjmowaniu stawek, co rodzi ryzyko, iż ze względów politycznych gmina będzie dążyć do utrzymania jak najniższych stawek. Nie można wykluczyć, iż w wielu przypadkach stawka określona w uchwale może być postrzegana przez przedsiębiorców jako rażąco niska. Warto przypomnieć, iż obecny model rynku nie przewiduje możliwości zapłaty przez gminy rekompensat lub dopłat dla przedsiębiorców, w przypadku gdy przyjęta stawka nie pokrywa uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorcy. Oczywiście nie jest wykluczone, że w części przypadków problem nie dotyczy niskiej stawki, ale niekonkurencyjnego przedsiębiorcy. W niektórych gminach rynek jest konkurencyjny, ale w wielu praktyczny monopol ma spółka gminna lub zakład budżetowy. W tym ostatnim przypadku może rodzić się ryzyko, iż ze względu na silne powiązania faktyczne i prawne z gminą, gmina – przy zachowaniu zaniżonych stawek – może podejmować próby wyrównania spółce lub zakładowi budżetowemu strat poniesionych na deficytowej działalności, np. poprzez przekazanie dopłaty lub dotacji.

Warto przypomnieć, iż w przypadku wnoszenia skargi na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący może wnieść skargę bez względu na upływ czasu od podjęcia uchwały – jednym z warunków wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Jeśli jednak przedsiębiorca już zaskarżył uchwałę, a skarga została oddalona przez sąd administracyjny ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, to nie ma możliwości prawnych do ponownego wniesienia skargi w tej samej sprawie. W takim przypadku sąd administracyjny odrzuci skargę z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 12 maja 2010