Zmiana granic nie może być zamachem na mienie słabszej gminy

W ciągu 20 lat gminy zmieniały swoje granice niemal tysiąc razy. Coraz częściej zmiana granic wykorzystywana jest jako narzędzie aneksji terytorialnej. Przypomina to średniowieczne najazdy. I choć dzisiaj dokonuje się to w majestacie prawa, cel jest ten sam: zabrać jednej gminie coś, co jest atrakcyjne dla tej drugiej. 

Aleksandra Tarka w rozmowie z prof. Michałem Kuleszą, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, partnerem w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Panie profesorze, dlaczego tak często zmienia się granice gmin? Może po prostu w Polsce są one płynne?

Ustawodawca przewidywał, że zmiany granic będą stosunkowo rzadkie i będą dotyczyć tylko sytuacji, w których dojdzie do radykalnego rozluźnienia więzi terytorialnych, co pojawia się zazwyczaj jedynie w przypadku istotnych przekształceń struktury przestrzennej i społecznej. Tymczasem w ciągu niemal 20 lat doszło do prawie tysiąca zmian granic! Od pewnego już czasu trudno mówić o terytorialnym „docieraniu się” wspólnot. Czasem też do zmian dochodzi w porozumieniu i za zgodą zainteresowanych gmin.
Problem, o którym rozmawiamy, pojawia się wtedy, gdy zmiana granic wykorzystywana jest jako narzędzie aneksji terytorialnej. Aneksji, jak wiadomo, silniejszy dokonuje jednostronnie. Przypomina to średniowieczne najazdy. I choć dzisiaj dokonuje się to w majestacie prawa, cel jest ten sam: zabrać jednej gminie coś, co jest atrakcyjne dla tej drugiej.

Atrakcyjne?!

Zazwyczaj są to tereny podmiejskie, przydatne pod inwestycje. Bo jak nie wiadomo, o co chodzi, to zawsze chodzi o pieniądze. Często agresor tłumaczy, że sąsiedzi nie wykorzystują swoich terenów pod inwestycje, a przecież tam jest akurat świetne miejsce pod mieszkaniówkę czy przedsięwzięcia przemysłowe lub handlowe. Może też chodzić o przejęcie terenu, który już dzisiaj stanowi intratne źródło podatkowe, np. są tam siedziby firm przynoszących właściwej gminie wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych. Ale żadna gmina nie powinna być zobowiązana do oddania swoich terenów z uwagi na potrzeby innych. Przecież każdy swoje potrzeby widzi inaczej. Trzeba się dogadywać, współpracować, nie zaś anektować cudze!
Doskonale wiadomo, że tuż pod miastem nie opłaca się uprawiać kartofli, a warto budować centra handlowe. Kłopot w tym, że nasz najeźdźca chce, aby te inwestycje i tereny stanowiły źródło jego dochodu podatkowego, a nie sąsiada. Ale ów sąsiad też nie jest głupi i wie, że te grunty mają potencjał i w przyszłości będą przynosić istotne dochody budżetowe. Najczęstszym powodem zmian granic jest więc chęć przejęcia władztwa planistycznego i fiskalnego.
Kolejny powód to chęć łatwego i taniego przejęcia cudzego mienia: gruntów, budynków, instalacji itp., które stanowią własność gminy atakowanej. Bardzo często do porozumienia nie dochodzi i wtedy spór rozstrzyga prezes Rady Ministrów. Trudno się dziwić, że gmina, której majątek jest przejmowany, nie chce się dogadać z rabusiem.

Premier radzi sobie z pogodzeniem interesów skonfliktowanych gmin?

Dotychczas prezes Rady Ministrów stosował rozwiązanie najprostsze. W swoich decyzjach posługuje się formułą automatycznego, hurtowego przekazywania całego mienia, popartą wziętą z sufitu „zasadą terytorialności”. Dokładnie nie wiadomo, co ta zasada miałaby oznaczać i z jakiego przepisu prawa miałaby się wywodzić – niczego takiego nie ma ani w konstytucji, ani w ustawie o samorządzie gminnym.
Jednak jeszcze istotniejsze od tej „zasady” są dwie dalsze praktyki prezesa Rady Ministrów. Po pierwsze, nie odróżnia on mienia służącego bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych, które wraz z zadaniami powinno – co do zasady – przechodzić do gminy przejmującej, od mienia gospodarczego, które stanowi zasób majątkowy gminy pomniejszanej i odebranie jej tego mienia ma charakter czysto wywłaszczeniowy. Po wtóre, co gorsza, – dotąd prezes Rady Ministrów przyjmował i wpisywał w uzasadnienia wydawanych decyzji, że wszystko to odbywa się nieodpłatnie.

A co z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności? Gminy jej nie podlegają?

To jest konsekwencja owej domniemanej „zasady terytorialności”. Sam stawałem przed Trybunałem Konstytucyjnym w kilku sprawach zmiany granic gminnych i Trybunał nigdy nie przyznał racji samorządom, które doznawały uszczerbku terytorialnego. To zdumiewające, ale Trybunał nigdy nie uznał zasady stabilności terytorialnej. Przypominam: chodzi o tysiąc zmian, co oznacza po prostu, że w Polsce podział terytorialny jest płynny, nie gwarantuje stabilności funkcjonowania wspólnot gminnych ani właściwości miejscowej organów administracji publicznej. A przecież zasada stabilności terytorialnej (przeciwna – jak widać – do „zasady terytorialności”!) jest wyrazem samodzielności gminy, jej podmiotowości w prawie publicznym i powinna chronić gminę przed zmianami granicznymi, które naruszają jej istotę i ważne interesy, także majątkowe.
Dopiero w ostatnim wyroku Trybunał zasygnalizował rządowi, że co prawda nie widzi w przepisach dotyczących zmian granic naruszenia norm konstytucyjnych, ale niedopuszczalna jest dowolność, uznaniowość i brak kontroli. Z tego względu Trybunał zasugerował wprowadzenie sądowej kontroli procedury zmian granic gmin. Dobre i to.

Orzeczenia sygnalizacyjne Trybunału często przechodzą bez echa. Myśli pan, że nad tym ktoś się pochyli?

Myślę, że nie. Dlatego tak ważne są sądowoadministracyjne spory o zgodność z prawem decyzji prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących przekazania mienia. Chodzi, po pierwsze, o kwestię hurtowego przenoszenia mienia, bez badania konieczności tego przewłaszczenia z punktu widzenia wykonywania przez gminę powiększaną zadań publicznych. Nawet w sferze użyteczności publicznej nie zawsze jest to oczywiste, a na pewno nie za darmo. Po wtóre, chodzi właśnie o kwestie rozliczeń. Mam nadzieję, że wkrótce potwierdzi się, że sprawa nie jest taka prosta i nie można wybić drzwi do mieszkania sąsiada i jeszcze zająć w majestacie prawa meble w jego pokoju. Jeśli również sąd kasacyjny uzna, że za to trzeba płacić, to nie będzie wielu chętnych, żeby te drzwi wybijać. Te spory za chwilę przejdą do sądu cywilnego.
Ostatnio WSA w Warszawie, orzekając w dwóch sprawach, uznał jednak ową nieszczęsną „zasadę terytorialności” w tym sensie, iż potwierdził, że wraz ze zmianą granic następuje co do zasady przeniesienie mienia, ale dodał także, iż gmina pomniejszana może wykazać, iż dany składnik jest jej nadal potrzebny. Nie zgadzam się z tym ujęciem, bo oznacza ono, że ciężar dowodu przenosi się na gminę, która doznaje uszczerbku majątkowego. Z drugiej strony warto tu zaznaczyć, że WSA nie zgodził się na automatyzm przejmowania majątku, twierdząc, iż każdy sporny element przejmowanego majątku musi być traktowany indywidualnie.

Ile jest spraw o odszkodowanie?

Dziś bodaj ani jednej, ale będą. Jeżeli bowiem NSA potwierdzi, że nie ma nieodpłatnego przejmowania mienia, gminy zaczną występować o należne im rekompensaty.

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 17 lutego 2010