Skomplikowana sytuacja prawna, grożą mniejsze limity

PRAWO Stan po decyzji Komisji Europejskiej i wyroku sądu

Odrzucenie przez Komisję Europejską Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do Emisji CO2 (KPRU) na lata 2008–2012 i wydanie przez sąd I instancji wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Komisji ograniczającego limit uprawnień w KPRU spowodowało powstanie wielu wątpliwości dotyczących obecnego stanu prawnego związanego z funkcjonowaniem systemu handlu uprawnieniami do emisji w Polsce.

Daniel Chojnacki, Przemysław Zdrajkowski, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka.

W artykule chcielibyśmy przedstawić krótką analizę powstałej sytuacji. Przed przystąpieniem do omówienia problemu warto przypomnieć podstawowe fakty.

Komisja proponuje mniej

Polska 30 czerwca 2006 r. notyfikowała Komisji Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień do Emisji na lata 2008–2012 (KPRU 2008–2012) określający liczbę uprawnień w wysokości 284,6 mln uprawnień rocznie. 26 marca 2007 r. Komisja Europejska zatwierdziła KPRU 2008–2012, jednakże pod warunkiem m.in. zmniejszenia liczby uprawnień do 208,5 mln rocznie. W następstwie wydania decyzji przez Komisję Europejską, Polska, 28 maja 2007 r., złożyła skargę do sądu I instancji o stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od tego 1 lipca 2008 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008–2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (rozporządzenie ETS) w liczbie 208,5 mln uprawnień rocznie, tj. faktycznie uwzględniające zaskarżoną decyzję Komisji.

Wyrok sądu

23 września 2009 r. sąd I instancji wydał wyrok stwierdzający nieważność decyzji Komisji z dnia 26 marca 2007 r. Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez Komisję przepisów art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 11 ust. 2 i 3 Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej Dyrektywę Rady 96/61/WE (Dyrektywa 2003/87/WE) przez przekroczenie kompetencji przy weryfikacji KPRU 2008–2012 oraz naruszenie art. 253 traktatu WE poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji.

Komisja się odwołała

3 grudnia 2009 r. Komisja złożyła odwołanie od wyroku sądu I instancji do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Złożenie odwołania przez Komisję nie spowodowało, zgodnie z art. 242 traktatu WE, wstrzymania wykonania wyroku.

Wyrok sądu I instancji stwierdzający nieważność decyzji Komisji z marca 2007 r. spowodował konieczność ponownego odniesienia się przez Komisję do KPRU 2008–2012 złożonego przez Polskę w 2006 r.

Ocena prawna zawarta w wyroku sądu I instancji oznaczała, iż obecnie Komisja mogła albo KPRU 2002–2012 w całości przyjąć, albo w całości odrzucić. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, iż na podstawie przepisów Dyrektywy 2003/87/WE Komisja nie jest uprawniona do m.in. warunkowej akceptacji KPRU prowadzącej de facto do ograniczenia liczby uprawnień przewidzianej w KPRU.

Komisja w omawianej decyzji z 11 grudnia 2009 r. odrzuciła w całości KPRU 2008–2012, stwierdzając niezgodność KPRU 2008–2012 z kryteriami 1, 2, 3, 5, 6 i 12 załącznika III do Dyrektywy 2003/87/WE. W szczególności Komisja uznała, że całkowita liczba uprawnień jest większa niż ilość wynikająca z ocen rzeczywistego i przewidywanego postępu oraz potencjału rozwoju, a także potencjału technicznego (kryteria 1, 2 i 3). Ponadto, zdaniem Komisji, zaproponowany KPRU 2008–2012 mógłby potencjalnie oznaczać udzielenie pomocy państwa przedsiębiorstwom uczestniczącym w systemie handlu uprawnieniami do emisji (kryterium 5).

Komisja wyraziła także przekonanie o zastosowaniu nieobiektywnej metodologii przydzielania uprawnień (kryterium 5). Dodatkowo zarzucono, że w KPRU 2008–2012 zabrakło informacji dotyczących ewentualnej pozostałości rezerwy oraz jasnej i obiektywnej metodologii rozdziału uprawnień między nowe instalacje (kryterium 6) oraz że maksymalna liczba jednostek przyznawanych na podstawie elastycznych mechanizmów protokołu Kioto jest niezgodna z postanowieniami protokołu (kryterium 12). Na mocy decyzji aby krajowy plan rozdziału odpowiadał kryteriom wymienionym w załączniku III do Dyrektywy 2003/87/WE, Polska powinna zgłosić Komisji nowy krajowy plan rozdziału bez zbędnych opóźnień' (pkt 29 decyzji Komisji 11 grudnia 2009 r.).

Polskie reakcje

W związku z wydaniem przez Komisję decyzji z 11 grudnia 2009 r. i powstaniem wątpliwości, co do wpływu wyroku sądu I instancji i decyzji Komisji na KPRU 2008–2012 stanowisko w sprawie zajęły Ministerstwo Środowiska oraz Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami (KASHUE). W oświadczeniu Ministerstwa Środowiska na temat decyzji Komisji z 11 grudnia 2009 r., opublikowanym na stronach internetowych, czytamy: Rozporządzenie Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r. (w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do Emisji dwutlenku węgla na lata 2008–2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji) pozostaje w mocy. KASHUE zamieścił zaś na swoich stronach internetowych komunikat, który stwierdzał m.in., że KPRU na lata 2008–2012 przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r. pozostaje w mocy, bowiem decyzja KE nie wpływa bezpośrednio na jego obowiązywanie. Komisja nie wypowiadała się na temat mocy obowiązującej rozporządzenia ETS.

Podzielamy poglądy prezentowane przez Ministerstwo Środowiska i KASHUE. W naszej opinii rozporządzenie ETS obowiązuje pomimo stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z marca 2007 r. i wydania przez Komisję w grudniu 2009 r. decyzji odrzucającej KPRU 2008–2012 (domniemanie obowiązywania aktu prawnego). W konsekwencji więc powyższe okoliczności w chwili obecnej nie wpływają na liczbę uprawnień do emisji przyznanych poszczególnym uczestnikom systemu.

Rola Trybunałów: Konstytucyjnego i Sprawiedliwości

Zwracamy jednak uwagę, że domniemanie obowiązywania aktu prawnego, jakim jest rozporządzanie Rady Ministrów z lipca 2008 r. ustalające KPRU 2008–2012, może być uchylone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż stwierdzenie przez sąd I instancji nieważności decyzji Komisji z 23 marca 2007 r. oznacza konieczność przyjęcia fikcji, iż decyzja ta nie obowiązywała od początku (skutek ex tunc). Przyjęcie tej fikcji prawnej i odniesienie jej do procedury uchwalania KPRU 2008–2012 prowadzi z kolei do wniosku, iż zostały naruszone w tym zakresie przepisy proceduralne Dyrektywy 2003/87/WE (art. 9 ust. 1 i 3) oraz ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (art. 18 ust. 2), zgodnie z którymi istnieje wymóg notyfikacji/akceptacji KPRU przez Komisję przed jego ostatecznym przyjęciem przez państwo członkowskie.

Trudne zadanie

Decyzja Komisji z 11 grudnia 2009 r. zobowiązuje Polskę do notyfikacji nowego KPRU bez zbędnej zwłoki. Niewątpliwie podjęcie prac nad nowym KPRU i jak najszybsze zakończenie procedury jego przyjmowania usunie stan istniejącej niepewności. Proces przyjmowania nowego KPRU będzie niezwykle trudny, gdyż obok problemów, które występowały przy opracowywaniu dotychczasowego KPRU 2008–2012, będziemy mieli do czynienia z jeszcze bardziej skomplikowaną sytuacją prawną, choćby ze względu m.in. na upływ połowy okresu rozliczeniowego oraz potencjalną konieczność przyznawania poszczególnym instalacjom mniejszej liczby uprawnień niż posiadają obecnie.

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 27 stycznia 2010