Jak samorządy mogą bezpiecznie pozyskiwać nieruchomości pod inwestycje publiczne

Jakie są konsekwencje realizacji projektu, na gruncie którego właściciele nie zostali wywłaszczeni lub właściciele gruntu nie otrzymali odszkodowania? Jak nie dopuścić do wystąpienia takich sytuacji? Kiedy starosta ma prawo umorzyć postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte dla realizacji celu publicznego?

Maciej Węgiełek, radca prawny w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Najbezpieczniejszą drogą dla pozyskiwania nieruchomości pod inwestycje celu publicznego przez jednostki samorządu terytorialnego jest zawieranie umowy sprzedaży na warunkach rynkowych, a dopiero na drugim miejscu skrupulatne i dokładne prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wywłaszczenie, w efekcie którego były właściciel nieruchomości otrzyma odszkodowanie odpowiadające rynkowej wartości gruntu.

Zawarcie umowy sprzedaży w miejsce wydawania decyzji o wywłaszczeniu w znacznej mierze upraszcza i przyspiesza rozpoczęcie ewentualnej inwestycji, gdyż eliminuje np. składanie odwołań do organów wyższego rzędu oraz skarg do sądów administracyjnych, których podstawą mogą być zarzuty natury proceduralnej, bądź też zarzuty co do wyceny stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Z powyższego wynika, że dana jednostka samorządu terytorialnego zdecydowana na realizację inwestycji celu publicznego, na gruncie którego nie jest właścicielem, może pozyskać go co do zasady na dwa sposoby: 1) w następstwie umowy sprzedaży albo 2) w następstwie wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, poprzedzonej postępowaniem administracyjnym. Ponadto organ może pozyskać grunt także z mocy prawa np. w przypadku terenów przeznaczonych pod drogi publiczne – w takiej sytuacji własność gruntu wydzielonego pod drogi przechodzi na samorząd z chwilą, gdy decyzja o podziale staje się ostateczna. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej przez starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu może prowadzić do odwołania się wywłaszczonego podmiotu do wojewody, a w przypadku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, także zaskarżenia obu decyzji do sądu administracyjnego.

Własność nieruchomości przechodzi na samorząd dopiero z chwilą wyczerpania środków odwoławczych na drodze administracyjnej, przy czym w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego wykonanie decyzji wywłaszczeniowej podlega wstrzymaniu.

Jednakże ustawa o gospodarce nieruchomościami zezwala staroście na wydanie odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wcześniejszym wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, zanim stanie się ona ostateczna i uprawomocni się. Wchodzące w życie w styczniu 2010 r. przepisy poszerzają zakres przypadków, w których starosta może wydać taką decyzję, także na przypadki uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. Co więcej, od stycznia 2010 r. decyzja taka będzie musiała być opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że inwestor realizujący cel publiczny będzie mógł wejść na grunt i rozpocząć prace budowlane, zanim jeszcze dana nieruchomość zostanie wywłaszczona.

Problem powstanie, gdy wojewoda lub sąd administracyjny uchyli decyzję starosty o wywłaszczeniu, gdyż w takim przypadku uchyleniu powinna ulec także decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Budowla celu publicznego bądź jej część pozostanie zatem na gruncie stanowiącym własność pierwotnego właściciela. Innymi słowy, prowadzenie robót budowlanych na podstawie tej decyzji niesie ze sobą pewne ryzyko, jednakże wydaje się, że często konieczność szybkiej realizacji inwestycji publicznej zmusza samorząd do wszczęcia procesu budowlanego przed zakończeniem administracyjnego postępowania o wywłaszczeniu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że kwestia wypłaty odszkodowania nie wypływa co do zasady na przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, jednakże ogólne zasady działania i funkcjonowania państwa prawa, w tym przepisy Konstytucji RP, wykluczają możliwość wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania.

Rozpoczęcie przez starostę administracyjnej ścieżki wywłaszczenia wcale nie wyklucza późniejszego zawarcia umowy sprzedaży, na podstawie której stosowna jednostka samorządu terytorialnego nabędzie potrzebną nieruchomość. W takiej sytuacji prowadzone postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i jako takie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego powinno zostać umorzone przez starostę. Poza tym starosta może umorzyć postępowanie, jeśli doszło do wcześniejszego wywłaszczenia nieruchomości na podstawie innych przepisów, np. tzw. specustawy drogowej w stosunku do gruntów drogowych.

Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 6 stycznia 2010