Nowe pomysły unijne na zapobieganie korupcji

Korupcja ma szkodliwy wpływ na społeczeństwo, demokrację, gospodarkę i obywateli. Według Eurobarometru aż 68% mieszkańców Unii i 62% przedsiębiorstw z siedzibą w Unii uważa korupcję za powszechne zjawisko. Unia Europejska deklaruje, że skuteczne zapobieganie i zwalczanie korupcji ma podstawowe znaczenie, a Komisja Europejska przedstawia projekt dyrektywy w tym zakresie.

Wniosek dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji pojawił się 3 maja 2023 roku jako odpowiedź na zidentyfikowany przez Unię Europejską problem braku kompleksowego podejścia do zapobiegania korupcji na rynku wewnętrznym. W tym wniosku Komisja proponuje:

• określenie środków mających na celu zwalczanie i zapobieganie korupcji,
• wprowadzenie jednolitego katalogu przestępstw korupcyjnych,
• ustalenie sankcji w dziedzinie korupcji,
• ustalenie terminów przedawnienia dla ścigania przestępstw korupcyjnych,
• zobowiązanie państw członkowskich do gromadzenia danych statystycznych na temat korupcji.

Zapobieganie korupcji

Zgodnie z projektem państwa członkowskie mają podejmować działania w celu podnoszenia świadomości społecznej na temat szkodliwości korupcji oraz w celu ograniczenia ogólnej skali popełniania przestępstw korupcyjnych i ryzyka korupcji. W tym celu zostaną zobowiązane do:

• organizowania kampanii informacyjno-uświadamiających czy programów badawczo-edukacyjnych,
• wdrożenia środków zapewniających najwyższy poziom przejrzystości i rozliczalności w administracji publicznej,
• stosowania narzędzi prewencyjnych (takich jak otwarty dostęp do informacji, ujawnianie konfliktu interesów czy weryfikacja aktywów urzędników publicznych),
• przeprowadzania regularnych ocen w celu identyfikacji najbardziej narażonych na korupcję sektorów – w tym planów reagowania na główne rodzaje ryzyka w zidentyfikowanych sektorach,
• zapewnienia funkcjonowania co najmniej jednego organu lub jednostki organizacyjnej wyspecjalizowanych nie tylko w zwalczaniu, ale i zapobieganiu korupcji,
• przydzielenia zasobów na potrzeby szkoleń dla urzędników krajowych – żeby potrafili identyfikować różne formy korupcji i jej ryzyka oraz umieli odpowiednio na nie reagować,
• gromadzenia danych statystycznych dotyczących przestępstw korupcyjnych.

Katalog przestępstw

Rozwój zagrożeń korupcyjnych sprawia, że przestępstwa korupcyjne obejmują coraz większą liczbę stanów faktycznych. Żeby uniknąć rozbieżności między państwami członkowskimi, Komisja proponuje we wniosku możliwie jak największe zbliżenie definicji korupcji we wszystkich krajach oraz sformułowanie jej w możliwie jak najbardziej kompleksowy sposób. W artykułach 7-14 projektowanej dyrektywy wskazane są przestępstwa, które powinny być penalizowane w całej Unii, wraz z ich definicją:

• łapownictwo (czynne i bierne),
• sprzeniewierzenie środków publicznych,
• płatna protekcja,
• nadużycie stanowiska,
• utrudnianie działania wymiaru sprawiedliwości,
• wzbogacenie w wyniku przestępstw korupcyjnych

– a także, w odniesieniu do wszystkich z tych przestępstw, podżeganie, pomocnictwo oraz usiłowanie popełnienia przestępstwa.

Zharmonizowane sankcje

Projektowana dyrektywa wprowadza minimalne rodzaje i poziomy sankcji za zdefiniowane w niej przestępstwa. Co ciekawe, nie obejmują one wyłącznie widełek grzywny, kary pozbawienia czy ograniczenia wolności, ale odnoszą się także do innych, dotkliwych środków, które mają osiągnąć efekt odstraszający (na przykład usunięcie z urzędu publicznego, wycofanie pozwoleń lub zezwoleń na prowadzenie działalności, w kontekście której popełniono przestępstwo, czy pozbawienie dostępu do finansowania publicznego).

Dodatkowo dyrektywa wprowadza zarówno odpowiedzialność osób fizycznych jak i prawnych. Do pociągnięcia do odpowiedzialności osoby prawnej wystarczy, by przestępstwo korupcyjne zostało popełnione na jej korzyść przez jakąkolwiek osobę fizyczną działającą jako część organy takiej osoby prawnej i zajmującą kierownicze stanowisko, na co najmniej jednej z trzech podstaw:

• prawo reprezentowania danej osoby prawnej,
• upoważnienie do podejmowania decyzji w imieniu osoby prawnej lub
• upoważnienie do sprawowania kontroli w ramach osoby prawnej

– gdy brak nadzoru lub kontroli ze strony osoby prawnej umożliwił popełnienie takiego przestępstwa na korzyść tej osoby prawnej. Dyrektywa stanowi także, że odpowiedzialność osób prawnych nie wyklucza postępowania karnego przeciw samym osobom fizycznym.

Projekt proponuje także szeroki katalog sankcji, które mogą zostać zastosowane wobec osób prawnych:

• grzywny karne lub pozakarne, których maksymalny wymiar nie powinien wynosić mniej niż 5% całkowitego światowego obrotu osoby prawnej, w tym powiązanych podmiotów, w roku obrotowym poprzedzającym decyzję o nałożeniu grzywny,
• odebranie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych lub pomocy publicznej,
• czasowe lub stałe wykluczenie z udziału w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych
• czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności handlowej,
• wycofanie pozwoleń lub zezwoleń na prowadzenie działalności w kontekście której popełniono przestępstwo,
• możliwość wypowiedzenia lub rozwiązania przez organy publiczne umowy z takimi osobami w kontekście której popełniono przestępstwo,
• objęcie nadzorem sądowym,
• likwidację sądową oraz
• czasowe lub stałe zamknięcie zakładów wykorzystanych do popełnienia przestępstwa.

Rola systemu compliance

W proponowanym artykule 18 ust. 2 dyrektywy Komisja nakłada na państwa członkowskie obowiązek uznania szeregu okoliczności za okoliczności łagodzące. Poza udzieleniem przez sprawcę informacji właściwym organom, których nie mogłyby one w inny sposób uzyskać, kluczowe z perspektywy roli compliance w organizacji są wymogi odnoszące się do osób prawnych. Zalicza się do nich:

• wdrożenie skutecznych kontroli wewnętrznych, programów świadomości etycznej oraz działań ukierunkowanych na przeciwdziałanie korupcji – przed lub po popełnieniu przestępstwa,
• bezzwłoczne i dobrowolne ujawnienie właściwym organom przestępstwa po jego wykryciu,
• wdrożenie środków zaradczych.

Jeśli dyrektywa zostanie przyjęta przez Parlament Europejski i Radę, a następnie transponowana do krajowych porządków prawnych, przepisy dotyczące okoliczności łagodzących będą stanowić prawną zachętę do wdrożenia systemu compliance w organizacji. Skuteczna organizacja takiego systemu wraz z dowodami należytej staranności może stanowić przesłankę znacząco obniżającą wymiar kary lub nawet pozwolić na jej uniknięcie przez przedsiębiorstwo. Jest to mechanizm podobny do tego z ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

Warto też wskazać, że projekt dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji rozszerza zakres przedmiotowy dyrektywy o ochronie sygnalistów. Państwa członkowskie zostaną zobowiązane do zapewnienia, żeby osoby zgłaszające przestępstwa korupcyjne, dostarczające dowodów lub współpracujące z organami otrzymały ochronę, wsparcie i niezbędną pomoc.

Terminy przedawnienia

Ostatnią zmianą, jaką proponuje projekt dyrektywy, jest ustalenie takich terminów przedawnienia przestępstw, żeby były one wystarczające do skutecznego przeprowadzenia postępowania przygotowawczego, wniesienia oskarżenia, przeprowadzenia rozprawy sądowej i wydania orzeczenia. Z danych zebranych przez Komisję wynika, że w Unii Europejskiej istnieje duży rozstrzał w okresach przedawnienia za poszczególne przestępstwa korupcyjne – od dwóch, trzech, pięciu do nawet dwudziestu-pięciu lat. Zgodnie z projektem terminy te nie będą mogły być krótsze niż osiem, dziesięć lub piętnaście lat (z odstępstwami).

Co dalej?

Dyrektywa stanowi nie tylko ciekawą, ale i niezwykle istotną propozycję legislacyjną, która nie tylko „porządkuje” kwestię zwalczania i karania korupcji w Unii Europejskiej, ale i kładzie silny nacisk na jej prewencję oraz tworzenie kultury compliance. Zanim zacznie obowiązywać, pozostają jeszcze konsultacje, przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę, wejście w życie samej dyrektywy, a następnie – jej implementacja do porządków krajowych; oznacza to więc jeszcze lata oczekiwań.

Mimo tego kierunek rozwoju przepisów w zakresie korupcji jest jasny, a planowane sankcje – dotkliwe. Dlatego jak zawsze rekomendujemy działanie z wyprzedzeniem i wdrożenie skutecznego systemu compliance, dzięki któremu zarządzanie ryzykiem korupcyjnym w organizacji będzie łatwiejsze.