Co z polską Ustawą o sygnalistach? – cz. I

W sierpniu 2016 roku Ministerstwo Sprawiedliwości otworzyło konsultacje poświęcone optymalnej regulacji ochrony sygnalistów. Jednak dopiero w kwietniu 2017 roku na wniosek Fundacji im. Stefana Batorego Ministerstwo udostępniło zebrane w konsultacjach opinie 13-stu podmiotów, które wyraziły swoje przekonanie, co do faktu, że poziom ochrony sygnalistów w Polsce wymaga wzmocnienia. Przeanalizowaliśmy uwagi zaproszonych do konsultacji podmiotów i w serii trzech wpisów omówimy główne podniesione przez nich zagadnienia, jakie powinna rozstrzygać ustawa.

Na początek opiszemy okoliczności działania sygnalisty, w których przysługiwać mu będzie ochrona i kategorie naruszeń, jakie do ustawy należy włączyć w opinii uczestników konsultacji. W następnym artykule opiszemy idee dotyczące ustanowienia zakresu osób chronionych przed akcjami odwetowymi. A w trzecim wpisie przyjrzymy się pomysłom na uregulowanie trybu dokonywania zgłoszeń.

Potrzebna osobna ustawa

Taki wspólny pogląd przebija się przez pisma wszystkich uczestników konsultacji. Ministerstwo Sprawiedliwości wysyłając do zainteresowanych instytucji pismo, poprosiło o ustosunkowanie się do kwestii, które poruszono w kwestionariuszu załączonym do pisma, a które precyzowało najistotniejsze kwestie z punktu tworzenia nowej ustawy. Zagadnienia podniesione w kwestionariuszu odpowiadają kolejnością kwestiom, jakie regulować ma ustawa. Pytano w nim m.in. o okoliczności kwalifikujące postępowanie sygnalisty jako objęte ochroną, sposób zdefiniowania katalogu zgłaszanych nadużyć, zakres podmiotowy przyszłej regulacji, środki ochrony sygnalistów czy o pomysły na uregulowanie trybu i form dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów. Szczegółowe odpowiedzi na każdą z podniesionych kwestii, respondenci podsumowywali jednakowo, że rozwiązania rozsiane po różnych ustawach, wdrożone jako zmiany do nich, nie będą wystarczające i nie zapewnią sygnalistom poczucia bezpieczeństwa. Pomimo iż wiele z zainteresowanych podmiotów wskazuje na istniejące już pojedyncze dobre rozwiązania dla poszczególnych kwestii w obowiązujących ustawach np. kodeksie pracy (jak przeciwdziałanie mobbingowi albo zasada równego traktowania pracowników) czy kodeksie karnym (w zakresie łamania praw pracownika) , to jednak zgodnie widzą niekompletność rozwiązania tych kwestii i potrzebę stworzenia jednej ustawy, która podsumuje i szczegółowo ureguluje całość. Ustawa ich zdaniem powinna być możliwie jak najbardziej klarowna, napisana prostym językiem i wyczerpująca – tzn. podnosząca wszystkie kwestie w jednym miejscu, bez odsyłania jej odbiorcy do innych aktów prawnych, gdyż tylko takie rozwiązanie będzie w stanie zachęcić potencjalnych sygnalistów do działania.

Istota działania w dobrej wierze

Wszyscy zainteresowani zgodzili się co do podstawowej okoliczności działania sygnalistów, jaką jest dobra wiara. Objęcie sygnalisty ochroną powinno ich zdaniem zależeć od tej okoliczności niezależnie od tego czy ostatecznie zgłaszane przez niego nieprawidłowości miały rzeczywiście miejsce. Minister Finansów dodaje, że zgłoszenie nieprawidłowości powinno opierać się na rozsądnych przesłankach popartych obiektywnym uzasadnieniem wystąpienia podejrzanych faktów. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) dodaje, że w rozumieniu działania w dobrej wierze zawiera się warunek, iż informacje nie powinny pochodzić od osób innych niż sygnalista, a on sam powinien być przekonany o naruszeniu prawa. Zdaniem tego i kilku innych respondentów ochrona nie powinna przysługiwać w przypadku świadomego przekazania informacji całkowicie lub częściowo nieprawdziwych. Minister Rozwoju wychodzi wręcz z pomysłem penalizowania fałszywych zawiadomień.

„Sygnalista nie może działać dla własnej korzyści” podkreśla Minister Spraw Zagranicznych i przywołuje wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w sprawie Guja v. Mołdawia, w którym Trybunał zaznaczył, że aby korzystać z ochrony sygnalista powinien:

1. weryfikować informacje, które chce ujawnić
2. działać z idealistycznych pobudek
3. spróbować najpierw użycia istniejących kanałów informowania przewidzianych przez prawo, o ile tylko są one skuteczne.

Jednak motywacja sygnalisty zdaniem Ministra Finansów powinna pozostawać bez znaczenia i ujawienie niezależnie od niej powinno podlegać praktycznie nieograniczonej ochronie. To stanowisko popiera Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPC), która zauważa, że często odsyła się zgłoszenia inicjowane tzw. niskimi pobudkami, jak np. konflikt z przełożonym. Jednak to przecież nie wyklucza możliwości faktycznego zaistnienia nieprawidłowości, a takie warunkowanie w ustawie może zniechęcić potencjalnego sygnalistę i dlatego nie powinno go w niej być.

Poza kwestią działania w dobrej wierze Minister Rozwoju uważa, że punktem wyjścia dla ochrony powinno być działanie w interesie publicznym. Jednak zdaniem HFPC ta przesłanka powinna być realizowana w taki sposób, żeby ochrona przysługiwała zależnie od tego, czy sygnalista miał realne podstawy do podejrzewania nieprawidłowości, a nie ich faktyczne zaistnienie. Tu ETPC w swoim orzecznictwie zauważa, że powinno się badać dobrą wiarę i interes publiczny indywidualnie, w odniesieniu do każdej ze spraw osobno, mimo, że zgłoszenia są często emocjonalne przez co przekoloryzowane (np. Heinsch v. Niemcy).

Jaki rodzaj ujawnień powinien podlegać ochronie

Minister Finansów bez wahania odpowiada, że powinna być to głownie korupcja, ale też szeroko rozumiane naruszanie przepisów prawa. HFPC wnioskuje, by nie zamykać się na jedynie to, co ma znamiona przestępstwa.

Komitet Ministrów Rady Europy podaje tzw. obszar minimalny wokół którego należy oscylować układając katalog zgłaszanych naruszeń: „naruszanie praw człowieka zwłaszcza w przedmiocie zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska”. Komitet wylicza też kategorie najczęstszych naruszeń. Są to: korupcja i działalność kryminalna, naruszanie prawa administracyjnego, nadużycie władzy lub pełnionej funkcji, znaczna niegospodarność podmiotów publicznych (w tym organizacji charytatywnych), znaczne marnotrawstwo funduszy publicznych oraz zatajanie powyższych. Pełnomocnik ds. równego traktowania z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dodaje też następujące kategorie: defraudacja, ukrywanie podatków, nierzetelność dokumentacji księgowej w spółkach publicznych; a MRPiPS również: naruszenia dotyczące praw pracowniczych, ochrona dobrobytu obywateli i etyki społecznej.

Uczestnicy konsultacji nie tylko zarysowali przestrzenie, w jakich może dojść do nadużyć, ale również wyraźnie podkreślili konieczność zawarcia w ustawie czytelnego katalogu kategorii naruszeń.  Zwłaszcza też to, by był on zrozumiały dla potencjalnych sygnalistów i aby pozostawał otwarty.

Pojawił się pomysł by wyjąć spod ochrony ujawnianie nieprawidłowości, które obnażą informacje chronione prawem, informacje niejawne, takie jak np. tajemnica lekarska. Jednak Prokuratura Generalna w swoim stanowisku zauważa, że tu ważną rolę odegra raczej uregulowany nową ustawą tryb dokonywania zgłoszeń w tym zakresie, który zapewni ochronę takim informacjom niejawnym podczas analizy i postępowań wyjaśniających. Zdaniem Prokuratury znaczący będzie również charakter ustawy wyczulający sygnalistę na tym gruncie. Jesteśmy jednak przekonani, że samo obwarowanie przepisami tego problemu nie rozwiąże go. Znacznie ważniejsza wydaje się być na tym polu edukacja i budowanie ogólnej świadomości.

Inną kwestią pozostają zgłoszenia ujawniające tajemnice państwowe. Tyczy się to najczęściej służb mundurowych. Braki w legislacji dotyczącej zgłaszania przez nie nieprawidłowości zauważył już dawno Rzecznik Praw Obywatelskich i od 2009 r. apelował o ochronę dla nich m.in. w pismach do Kancelarii Premiera czy MRPiPS.

W sprawie żołnierzy Rzecznik proponuje inspirację amerykańskim rozwiązaniem Departamentu Obrony Stanów Zjednoczonych „Military Whistleblower Protection – DoD Directive 7050.6”, a w przypadku ujawnienia tajemnicy państwowej zastosowanie norm „Tshwane Principles”, które gwarantują ochronę mimo ujawnienia tak ważnej informacji pod warunkiem spełnienia czterech przesłanek: 1) sygnalizowanie będzie zawierać szczegółowe informacje o nieprawidłowościach w instytucjach państwowych, 2) osoba próbowała sygnalizować problem wewnątrz organizacji chyba, że nie było odpowiedniej komórki do efektywnego wyjaśnienia sprawy, 3) ujawnienie było ograniczone ilością informacji konieczną do upublicznienia oraz 4) sygnalista obiektywnie wierzył w ochronę interesu publicznego w swoich działaniach.

Jak widać, doświadczenia respondentów pochodzące z tak wielu źródeł potwierdzają przekonanie, że lista typów możliwych naruszeń, których zgłoszenie miałoby być chronione, powinna być rozległa i że powinna pozostawać otwarta. A ewentualne wykluczenie niektórych z nich powinno być dokładnie przemyślane.

W drugiej części opiszemy potrzebę utworzenia katalogu osób, które ochroną powinna zdaniem uczestników konsultacji objąć nowa ustawa.