Co z polską Ustawą o sygnalistach? – cz. IV

Sprawdziliśmy już i opisaliśmy w poprzednich wpisach naszej małej serii, jakie opinie wyrazili uczestnicy otwartych konsultacji Ministerstwa Sprawiedliwości w ramach prac nad nową ustawą o sygnalistach w przedmiocie zakresu osób chronionych i akcji odwetowych, a także podsumowaliśmy pomysły na uregulowanie okoliczności przyznawania ochrony i sklasyfikowania możliwych do zgłaszania nadużyć. Pozostają dwa pytania: Jak będzie można zgłaszać nieprawidłowości? Kto będzie przyjmował zgłoszenia od sygnalistów? To chyba najistotniejsze zagadnienia, jakie rozstrzygnąć musi nowa ustawa o sygnalistach. Uregulowanie tej kwestii to najbardziej praktyczna strona funkcjonowania whistleblowingu.

Mechanizm sygnalizowania

Jesteś pracownikiem organizacji, której nieprawidłowe funkcjonowanie chciałbyś zgłosić. Już wiesz, że przepisy nowej ustawy o ochronie sygnalistów będą chronić twoją tożsamość oraz ciebie i twoich bliskich przed akcjami odwetowymi, więc decydujesz się na działanie. Tylko od czego zacząć? Gdzie i w jaki sposób możesz alarmować? Taki „techniczny” problem może spotkać potencjalnego sygnalistę, dlatego o to jak powinna wyglądać procedura dokonywania zgłoszeń pyta Ministerstwo Sprawiedliwości uczestników konsultacji.

To, że przepisy powinny opisać mechanizm zgłaszania z podziałem na dwa tryby dokonywania zgłoszeń – wewnętrzny czyli w strukturach organizacji i zewnętrzny tzn. poza nią – zdaje się być podstawowym przekonaniem. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznacza, że gdy zgłaszany problem będzie dotyczył całości podmiotu prywatnego, ochrona sygnalistów będzie celowa tylko wtedy, gdy zagwarantuje się sygnalistom dwie możliwości dokonywania zgłoszeń, także poza organizacją, a to przez wzgląd na charakter nadużyć, w które mogą być zamieszani kierownicy jednostek. Podobny pomysł MSWiA dla sektora publicznego to rozwiązanie znowu podwójne – czyli dwa tryby zgłaszania: 1) wewnętrzny zgodny ze strukturą jednostki (także z wykorzystaniem przeznaczonych dla niej mechanizmów kontroli państwowej) i 2) tryb specjalny, który zapewni możliwość zgłoszenia na zewnątrz, gdy system wewnętrzny się nie sprawdził lub istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że będzie nieskuteczny.

Centralne Biuro Antykorupcyjne wychodzi z inicjatywą nałożenia na instytucje publiczne obowiązku utworzenia komórek kontroli wewnętrznej i przyjmowania zgłoszeń o nieprawidłowościach oraz do przeciwdziałania korupcji. CBA także popiera pomysł rozwiązania dwustopniowego, najpierw na szczeblu wewnątrzorganizacyjnym, a następnie poza instytucją. Biuro przeciwstawia się jednak pomysłowi nałożenia takiego obowiązku na przedsiębiorców w sektorze prywatnym, gdyż takie rozwiązanie mogłoby przekroczyć możliwości finansowe przedsiębiorców, a ponadto nie zapewnić realnej i właściwej drogi przetworzenia zgłoszenia. Tu zdaniem CBA powinno być możliwe sygnalizowanie od razu na zewnątrz. Konfederacja Lewiatan potwierdza, żeby dać pierwszeństwo ewentualnym rozwiązaniom wewnątrzzakładowym, ale nie narzucać konkretnych systemów na podmioty prywatne.

Pojawiają się pomysły na rozwiązania bardziej sztywne i luźniejsze. Jedni proponują szczegółowe uregulowanie ustawą każdego ze sposobów i trybów dla obu sektorów, a drudzy żeby narzucić jedynie ogólny obowiązek, zrzucając doprecyzowanie trybów na kierowników jednostek. Przeważa na pewno myśl, by podczas zgłaszania nieprawidłowości nie narzucać na sygnalistę wyboru konkretnego trybu w danej sprawie, ale umożliwić mu wybór drogi, zgodnie z jego uznaniem i oceną skuteczności trybu.

Szef Służby Cywilnej jest także za ujednoliceniem trybów dla sektora publicznego i prywatnego. CBA twierdzi, że tryb dwustopniowy dla organizacji publicznych może być trudny do wdrożenia, aczkolwiek wypracowanie jednolitych zasad w obu sektorach ma sens z punktu widzenia zapewnienia przejrzystości trybu zgłaszania.

Powtarza się przekonanie, że przypadki naruszenia procedury zgłoszenia nie powinny wypływać na przyznawaną ochronę sygnalisty. Zaskakującym wydaje się mocno liberalne stanowisko Szefa Służby Cywilnej, w którym uważa on, że ochrona sygnalistów nie powinna być szczegółowo zaplanowana na szczeblu ustawy, ale ogólny obowiązek obejmowania ochroną powinny doprecyzować już same organizacje, dostosowując tę ochronę do warunków wewnętrznych. Uważamy, że byłoby to słuszne, ale tylko w przypadku wyznaczenia ustawą minimalnych wymogów tejże ochrony.

Dla nadużyć w działalności Służb Specjalnych, sprawach związanych z ważnym interesem czy obronnością państwa lub kwestiami związanymi z informacjami niejawnymi MSWiA proponuje osobne tryby i procedury zgłaszania. CBA uważa, że osoby pracujące w instytucjach, gdzie chroni się ważne informacje, mają zwykle świadomość istoty tej ochrony i ich działanie w procesie zgłaszania powinno być zgodne z ta świadomością, a zwolnienie z tajemnicy powinno się mocno  warunkowo uregulować w ustawie. Ważna na pewno będzie równowaga pomiędzy zapewnieniem koniecznej niejawności wykonywania ustawowych działań przez służby bezpieczeństwa i porządku publicznego, a możliwością skutecznego poddawania ich kontroli.

KTO POWIENIEN PRZYJMOWAĆ ZGŁOSZENIA

Uczestnicy konsultacji wymieniają podmioty, które powinny przyjmować zgłoszenia z niemałą fantazją. Praktycznie każdy miał inną propozycję. Powtarza się chęć ustanowienia podmiotem przyjmującym zgłoszenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Należy na to jednak spojrzeć krytycznie, przez fakt sporego obłożenia i niewielkiego tempa pracy tej instytucji. MSWiA uważa, że w przypadku instytucji z sektora publicznego najlepiej wyspecjalizowanym organem do przyjmowania takich zgłoszeń jest Szef CBA, a w sektorze Służby Cywilnej Szef Służby Cywilnej.

CBA uważa, że zarówno prokuratura, CBA, ABW i Policja mogłyby przyjmować wszystkie zgłoszenia, ze względu na posiadaną wiedzę i doświadczenie, zwłaszcza w kwestii anonimizacji danych osób zgłaszających, a w przypadku przestępstw także świadków. Istotnie zarówno CBA i Policja mają już takie wyodrębnione komórki do zgłaszania nadużyć także w swoich szeregach. Mianowanie tylko jednego z istniejących organów do przyjmowania zgłoszeń w trybie zewnętrznym może nie wystarczyć i zablokować skuteczność jego dotychczasowego działania. Może być to rozwiązanie niekorzystne organizacyjnie i finansowo. Dlatego pada pomysł MSWiA, by podzielić przyjmujących zgłoszenia ze względu na rodzaj raportowanego nadużycia. Ministerstwo kładzie nacisk, by organami przyjmującymi zgłoszenia były naczelne organy państwa. Wymienia tu Rzecznika Praw Obywatelskich, ale także Prezydenta RP(!).

Jednoznaczne wskazanie konkretnego organu przyjmującego może nie być łatwe przez złożoność podmiotów. Ktokolwiek miałby przyjmować zgłoszenia, istotne dla większości respondentów jest upoważnienie organów przyjmujących do przeprowadzania podstawowych czynności wyjaśniających dla usprawnienia systemu. Szybkość procedur na pewno będzie miała znaczenie dla realnej ochrony sygnalistów. Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej słusznie zauważa, że wyznaczenie jednego organu może okazać się niemożliwe, ale wskazanie jednego odpowiedzialnego za wszystkie zgłoszenia wyeliminowałoby rozproszenie odpowiedzialności za procedury, co może mieć miejsce w przypadku kilku organów. Najprostszym rozwiązaniem wówczas byłoby prawdopodobnie skopiowanie rozwiązania holenderskiego. W Holandii bowiem utworzono zupełnie odrębną instytucję – „Dom dla Sygnalistów” na podstawie The Dutch House for Whistleblowers Act, który wszedł w życie 1 czerwca 2016 roku. Powołanie instytucji dedykowanej temu jednemu zadaniu, jakim byłoby przyjmowanie zgłoszeń, wstępne ich rozpoznanie, zapewnienie wsparcia na drodze procedur, a potem ochrony sygnaliście zdaje się sensownym rozwiązaniem. Jednakże Konfederacja Lewiatan przekonuje, że powinno się jedynie nadać nowe uprawnienia istniejącym organom.

Pośród uwag pada dodatkowo pomysł ustanowienia finansowych zachęt dla sygnalistów. Zwraca się też uwagę na istotę popularyzacji zasad funkcjonowania systemu sygnalizowania oraz na konieczność okresowych ewaluacji efektywności systemu ochrony sygnalistów.

W serii naszych wpisów przedstawiliśmy wszystkie najważniejsze uwagi wynikające z odpowiedzi uczestników otwartych w sierpniu 2016 konsultacji Ministerstwa Sprawiedliwości. Dały nam one wstępne wyobrażenie tego, jak będzie wyglądać przyszła ustawa. Które z rozwiązań zaproponowanych przez uczestników konsultacji wybierze ustawodawca w pracach nad ustawą o ochronie sygnalistów, to się okaże wkrótce. Mnogość pomysłów może zarówno ułatwić mu zadanie jak i nieco je skomplikować. Liczymy jednak na sprawne działania w tej kwestii, gdyż Polska pozostaje jednym z nielicznych krajów w Europie, które nie posiadają skutecznych rozwiązań dla prawnej ochrony osób zgłaszających nadużycia w funkcjonowaniu instytucji zarówno sektora prywatnego jak i publicznego. O postępach prac nad tym projektem będziemy na pewno jeszcze pisać na naszym blogu.