Nord Stream 2 a unijne prawo ochrony środowiska

Rywalizacja o kształt rynku energii Europy Środkowej jest tematem wybitnie interesującym, zwłaszcza że ostatnio w tej dziedzinie dzieje się całkiem sporo. Do kluczowych wątków należą oczywiście plany budowy drugiej nitki gazociągu Nord Stream. Warto pod tym kątem zastanowić się nad możliwym wpływem problematyki ochrony środowiska na przebieg tej strategicznej inwestycji.

Na powyższym temacie można by się z powodzeniem doktoryzować, toteż niniejszy wpis stanowi jedynie luźne rozważenie potencjalnych trudności, z jakimi będą musieli zmierzyć się budujący gazociąg. Nie można przy tym zapomnieć, że Nord Stream 2 jest projektem wtórnym. Możliwości wpływu na planowane przedsięwzięcie będą zatem odpowiednio mniej prawdopodobne, skoro mamy już precedens przesądzający o generalnej dopuszczalności takiej konstrukcji.

W praktyce na przeszkodzie planom inwestycyjnym mogłoby stanąć nieuzyskanie wymaganych decyzji w którymś z państw sprawujących jurysdykcję nad terenem inwestycji. Doniesienia o możliwości wystąpienia takiego scenariusza pojawiają się już w mediach. Najpoważniejsze zastrzeżenia środowiskowe mogą być podnoszone przed organami niemieckimi. Należy rozważyć pięć podstawowych aktów prawa unijnego mogących mieć zastosowanie do omawianego problemu.

Dyrektywa 2011/92/WE czyli procedura

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko nakazuje opracowanie szczegółowego raportu opisującego inwestycję pod kątem ekologicznym. Raport ten podlega następnie weryfikacji przez właściwe organy państw członkowskich i może stać się podstawą wydania decyzji odmownej.

Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z prawem krajowym, członkowie zainteresowanej społeczności – mający wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa – mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem, by móc zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji. Za posiadające wystarczający interes prawny uważa się przy tym z definicji organizacje pozarządowe. Przewidziano także osobne postanowienia proceduralne związane z możliwymi oddziaływaniami transgranicznymi.

Wynika z tego, że decyzja organów niemieckich może podlegać zaskarżeniu – w pierwszej kolejności przez nieprzychylną inwestycji organizację społeczną. Weryfikacji wymagałoby istnienie takiego uprawnienia po stronie polskich osób fizycznych lub prawnych, na przykład posiadających nieruchomości w okolicach Świnoujścia, potencjalnie zagrożonych przez oddziaływanie gazociągu na środowisko. Zastosowanie znajdą tu przede wszystkim niemieckie przepisy krajowe.

Dyrektywy 92/43/EWG i 2009/147/WE czyli Natura 2000

Planowany gazociąg przecina dwie strefy objęte ochroną jako obszary Natura 2000 – zarówno w wariancie siedliskowym jak i ptasim. Tym samym, inwestycja jest objęta regulacją dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Zastosowanie może zatem znaleźć rozumienie Komisji zaprezentowane w słynnej sprawie Rospudy. Trybunał Sprawiedliwości przedstawiał już w kilku orzeczeniach pogląd, że państwa członkowskie nie mogą zezwalać na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów Natura 2000, a ocena takiego zagrożenia powinna uwzględniać zasadę ostrożności (zob. np. wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C‑244/05 Bund Naturschutz i in. v. Freistaat Bayern, wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C-117/00 Komisja v. Irlandii, wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C-258/11, Peter Sweetman i in. v. An Bord Pleanála).

Obok opisanej powyżej procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej przeciwnicy przedsięwzięcia dysponują zatem kolejnym narzędziem proceduralnym. Zgodnie z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Komisja może uznać, że w danym przypadku doszło do uchybienia prawa unijnego, co skutkuje wydaniem uzasadnionej opinii. Jeśli państwo nie zastosuje się do przedstawionych uwag, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału. Zainteresowane podmioty mogą zatem składać skargi do Komisji, wskazując swoje zastrzeżenia dotyczące potencjalnego zagrożenia chronionych obszarów. Traktat przewiduje także możliwość wniesienia sprawy do sądu przez inne państwo członkowskie (art. 259), również przy współudziale Komisji. W praktyce możliwość ta jest rzadko wykorzystywana, głównie z przyczyn dyplomatycznych.

Dyrektywy 2000/60/WE i 2008/56/WE czyli ochrona wód

Przedmiotem zainteresowania prawa unijnego jest także jakość środowiska wodnego jako takiego. Kluczowe znaczenie ma dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Osobną regulację stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego.

Pierwsza z dyrektyw nakłada na państwa członkowskie bardziej jednoznaczne obowiązki, odnoszące się m.in. do ochrony wód przybrzeżnych i przejściowych. Państwa zobligowane są do osiągnięcia wskazanych celów środowiskowych opisanych w dokumentach planistycznych, przedstawianych wcześniej Komisji. Podobnie – choć mniej kategorycznie – sformułowane są wymagania drugiego przywołanego aktu.

Poza wpływem na środowisko jako takim oraz wpływem na obszary Natura 2000 podlegać badaniu będzie zatem także oddziaływanie na cele środowiskowe dla poszczególnych wód. Obok aspektu merytorycznego pojawia się tu także kwestia zgodności z przyjętymi już aktami planistycznymi. Podobnie jak w przypadku dyrektyw ptasiej i siedliskowej, jest to potencjalna podstawa do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Konkluzje

Zbudowanie pierwszej nitki Nord Stream pokazuje, że surowe regulacje dotyczące ochrony środowiska nie stanęły na przeszkodzie konstrukcji gazociągu. Tym samym można spodziewać się podobnego rezultatu także przy jego rozbudowie. Istnieją jednak proceduralne możliwości ingerencji zainteresowanych podmiotów w przebieg procesu inwestycyjnego. W praktyce ich powodzenie zależało będzie – obok ewentualnych czynników politycznych – od możliwości merytorycznego uzasadnienia twierdzeń o negatywnym wpływie przedsięwzięcia na stan środowiska.

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl