Odstępstwa od konkluzji BAT jako element pozwoleń zintegrowanych

Zachęcam do zapoznania się z moim tekstem, który opublikowałam na portalu www.sozosfera.pl (16 października 2017).

17 sierpnia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostały opublikowane konkluzje BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania (LCP), zawierające restrykcyjne normy środowiskowe, w szczególności w zakresie dopuszczalnych wielkości emitowanych zanieczyszczeń.

Zgodnie z zapisami dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych 2010/75/UE (Dz. Urz. UE.L 334 z 17 grudnia 2010 r. – „Dyrektywa IED”), duże zakłady mają tylko cztery lata – od momentu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – na dostosowanie instalacji do konkluzji BAT. Realizacja owego zadania w tak krótkim czasie w praktyce może okazać się ogromnym wyzwaniem. Warto zatem wskazać, iż zarówno Dyrektywa IED, jak i ustawa Prawo ochrony środowiska dają możliwość uzyskania czasowych odstępstw od dotrzymania granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z konkluzji BAT, które prowadzący instalację mogą uzyskać po spełnieniu określonych warunków. W tej sytuacji możliwość ich uzyskania może odgrywać kluczowe znaczenie dla podmiotów eksploatujących LCP.

Wytyczne dla prowadzących instalacje

Podstawowym kryterium zastosowania przez organ administracji odstępstwa jest wykazanie przez prowadzącego instalację, na podstawie oceny kosztów i korzyści, iż osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT będzie prowadziło do nieproporcjonalnie wysokich kosztów dostosowania instalacji do granicznych wielkości emisyjnych w stosunku do przewidywanych korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Istotne jest zatem wykazanie związku co najmniej jednego z tych czynników z nieproporcjonalnością kosztów, będącą wynikiem analizy kosztów dostosowawczych i korzyści dla środowiska.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż element „inne czynniki” jest zawarty wyłącznie w ustawie Prawo ochrony środowiska i stanowi rozszerzenie zakresu czynników branych pod uwagę, które są określone w Dyrektywie IED. Stanowi to źródło niepewności regulacyjnej co do prawnej skuteczności zatwierdzania odstępstw od standardów emisyjnych konkluzji BAT w oparciu o kryteria nieprzewidziane w Dyrektywie IED. Tym samym bazowanie na tym czynniku może stanowić pewne ryzyko dla prowadzącego instalację. W związku z powyższym oparcie mechanizmu odstępstwa od wymogów konkluzji BAT wyłącznie na podstawie „innych czynników” powinno następować z dużą ostrożnością i rozwagą po stronie zarówno podmiotu wnioskującego, jak i organu rozstrzygającego sprawę.

Drugim kryterium wykorzystania przez organ administracji trybu odstępstwa jest dotrzymanie wymagań dotyczących jakości środowiska, w tym powietrza, w szczególności w strefach o przekroczonych normach jakości powietrza.

Ocena i podjęcie decyzji o udzieleniu odstępstwa ma miejsce w ramach procedury o zmianę pozwolenia zintegrowanego przez organ właściwy do jego wydania. W toku powyższego postępowania konieczne będzie zestawienie korzyści modernizacji instalacji dla środowiska oraz kosztów dostosowania instalacji do konkluzji BAT.

Rodzaje odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych

Dyrektywa IED nie określa wprost maksymalnego dopuszczalnego okresu udzielenia odstępstwa. Tym samym odstępstwo może zostać udzielone bezterminowo (tj. do momentu publikacji następnych konkluzji BAT dla LCP) lub na czas określony. Można wyróżnić trzy typy odstępstw:

• odstępstwo typu A – bez wskazania ograniczenia czasowego jego obowiązywania, przy założeniu, że jego zasadność będzie ponownie analizowana podczas kolejnych zmian pozwolenia zintegrowanego, w tym zwłaszcza po opublikowaniu nowych konkluzji BAT czy wejściu w życie nowych standardów emisyjnych, ale także niektórych zmian wnioskowanych przez prowadzącego instalację;
• odstępstwo typu B – wydawane na określony czas w uzasadnionych przypadkach, np. gdy prowadzący instalację zaplanował konkretną datę wycofania jednostki wytwarzania i w tym przypadku nie opłaca się jej dostosowywać na krótki czas przyszłej eksploatacji albo gdy przeprowadzenie modernizacji np. ze względu na duży zakres niezbędnych działań technicznych i liczbę źródeł spalania nie jest wykonalne w okresie czterech lat;
• odstępstwo typu B1 – wydawane w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej; dotyczy części jednostek wytwórczych centralnie dysponowanych i jednostek wytwórczych centralnie koordynowanych, których modernizacje dostosowawcze muszą zostać wykonane w terminie po upływie czteroletniego okresu dla uniknięcia wystąpienia bardzo wysokich kosztów w gospodarce w wyniku niedostarczenia energii; dla zapewnienia rezerw mocy, przy których nie występują te koszty, opracowywany jest „Plan Dostosowawczy BAT”, zatwierdzany przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki lub Ministra Energii.

Zmiana pozwolenia zintegrowanego

Organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy pozwolenia zintegrowanego, m.in. w przypadku publikacji nowych konkluzji BAT. Zmiana pozwolenia zintegrowanego, w tym również ocena możliwości udzielenia odstępstwa, przebiega dwuetapowo:

• I etap (obligatoryjny) polega na analizie warunków pozwolenia zintegrowanego i konieczności jego zmiany (inicjowany przez organ z urzędu, polegający na analizie warunków pozwolenia zintegrowanego);
• II etap (fakultatywny) – zmiana pozwolenia zintegrowanego (wszczynany na wniosek prowadzącego instalację).

Po zakończeniu pierwszego etapu organ niezwłocznie przedkłada prowadzącemu instalację oraz Ministrowi Środowiska (lub innemu podmiotowi, któremu powierzono zadania) wyniki analizy pod kątem konieczności dostosowania do wymogów wynikających z konkluzji BAT. Należy wskazać, iż po opublikowaniu konkluzji BAT w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej prowadzący instalację, nie czekając na wyniki analizy pozwolenia zintegrowanego, przeprowadzonej przez organ, może wystąpić z wnioskiem o zmianę posiadanego pozwolenia. Wówczas organ dokonuje jednocześnie wstępnej analizy oraz oceny zasadności udzielenia odstępstwa, następnie informuje prowadzącego instalację, czy uznał przedłożone mu dotychczas dokumenty za wystarczające do udzielenia odstępstwa.

Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego stanowi II etap postępowania lub jedyny – w przypadku bezpośredniego wystąpienia przez prowadzącego instalację z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego jeszcze przed zakończeniem przez organ analizy jego warunków. Jak wskazano, postępowanie to wszczyna się na wniosek prowadzącego instalację. Co istotne, toczy się ono przy uwzględnieniu przepisów szczególnych dotyczących udziału społeczeństwa.

Prowadzący instalację powinien przedstawić organowi możliwie kompletną dokumentację uzasadniającą udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zasadne jest sporządzenie analizy kosztów i korzyści przed złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. W ten sposób prowadzący instalację umożliwia organowi przeanalizowanie pełnego materiału dowodowego już na pierwszym etapie postępowania. Jest to niezwykle istotne, gdyż argumenty przywołane we wniosku będą stanowiły podstawę do uznania (bądź też nieuznania) przez organ przesłanek do udzielenia odstępstwa za spełnione.

Udzielenie odstępstwa od konkluzji BAT

Przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia odstępstwa organ weryfikuje, czy prowadzący instalację wykazał powód występowania nieproporcjonalności kosztów i korzyści, wskazując, że nieproporcjonalnie wysokie koszty dostosowania w porównaniu do korzyści dla środowiska wynikają z lokalizacji geograficznej, lokalnych warunków środowiska lub technicznej charakterystyki danej instalacji LCP. Zatem prowadzący instalację musi przedstawić stosowne argumenty potwierdzające bezpośrednie powiązanie co najmniej jednego z tych trzech czynników z brakiem proporcjonalności kosztów i korzyści. Ponadto organ weryfikuje poprawność typu odstępstwa oraz, co ważne, sprawdza, czy udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych nie łamie zasady dotyczącej dotrzymania norm jakości powietrza.

Udzielając odstępstwa, organ wskazuje dopuszczalne wielkości emisji na poziomie wyższym niż graniczne wielkości emisyjne. Co więcej, organ określa dopuszczalne wielkości emisji dla wszystkich substancji wskazanych w konkluzjach BAT, a nie tylko dla substancji objętych granicznymi wielkościami emisji.

Podkreślenia wymaga, iż prowadzący instalację może ubiegać się o odstępstwa dla kilku zanieczyszczeń. Wówczas, co do zasady, dokonuje się analizy kosztów i korzyści oddzielnie dla poszczególnych zanieczyszczeń. Jedynie w przypadku konieczności, z przyczyn technicznych stosowania optymalnej techniki redukcji wpływającej jednocześnie na redukcję kilku zanieczyszczeń powietrza, stosuje się tzw. podejście pakietów. Takie rozwiązanie oznacza sumaryczne wyliczenie kosztów i korzyści dla tych zanieczyszczeń.

Podsumowując, odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych będzie polegało na wydłużeniu okresu na dostosowanie się do ostrzejszych granicznych wielkości emisji ponad ustawowy limit (czterech lat). Późniejszy termin dostosowania instalacji do nowych wymagań będzie określany przez organ w decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego.

Po spełnieniu warunków formalnych, o zasadności udzielenia odstępstwa decyduje ocena proporcjonalności wyliczonych kosztów dostosowania i korzyści dla środowiska wraz z udowodnieniem, iż jest on powiązany bezpośrednio z co najmniej jednym czynnikiem. Innymi słowy, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa, istotne jest zestawienie przez prowadzącego instalację wskazanych czynników z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści w celu wykazania, że instalacja ta odbiega od „modelowych” instalacji i koszty jej dostosowania do konkluzji BAT są nieproporcjonalnie w stosunku do korzyści.

Podkreślenia wymaga również, iż nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska.

Artykuł jest także dostępny na stronie https://sozosfera.pl/ochrona-powietrza/odstepstwa-konkluzji-bat-jako-element-pozwolen-zintegrowanych/