Powrót do rzeczywistości, czyli rozwój wydarzeń po COP21

W dziedzinie ochrony środowiska koniec roku 2015 stał przede wszystkim pod znakiem paryskiej konferencji COP21 zakończonej historycznym i globalnym porozumieniem klimatycznym, którego celem jest ograniczenie globalnego ocieplenia. Od chwili jego uzyskania minęło jednak nieco czasu, emocje związane z negocjacjami zdążyły już opaść, a centrum konferencyjne Le Bourget położone na północno-wschodnich przedmieściach Paryża opustoszało na dobre.

Negocjatorzy oraz obserwatorzy rozjechali się do domów w celu dopracowania szczegółowych działań na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu. Ceremonię podpisania tekstu paryskiego konsensusu zaplanowano na 22 kwietnia 2016 r., lecz do tego czasu potencjalni jego sygnatariusze będą analizować prawne, ekonomiczne i społeczne możliwości redukcji emisji gazów cieplarnianych. Globalny wymiar wysiłków ponownie zostanie uzupełniony działaniami lokalnymi podejmowanym na szczeblu krajowym lub regionalnym. Unia Europejska, w tym Polska, nie jest w tym aspekcie wyjątkiem, gdyż również na europejskim podwórku zauważyć można wzmożoną aktywność w zakresie przeciwdziałania i ograniczania negatywnych skutków zmian klimatu.

W ostatnich dniach 2015 roku Ministerstwo Środowiska zorganizowało konferencję prasową, podczas której przedstawiciele resortu wskazali priorytety z zakresu ochrony środowiska na najbliższe lata. Ponadto wydarzenie to stanowiło okazję do podsumowania rezultatów konferencji COP21 z perspektywy polskiego rządu. Nawiązując do celów stawianych sobie przez Ministerstwo Środowiska oraz działań polskiej delegacji podczas COP21 wyeksponowano m.in. osadzenie w prawie międzynarodowym pojęcia „neutralności węglowej” widocznej między innymi w zakresie użytkowania gruntów oraz leśnictwa i ich wpływu na pochłanianie dwutlenku węgla. Na szczególną uwagę zasługuje jednak postulat „urealnienia prawa europejskiego”, który mógł zostać odebrany jako zapowiedź działań na rzecz zmian w obrębie unijnego prawa klimatyczno-energetycznego.

Na efekty powyższego nie trzeba było długo czekać. Przejawem intensyfikacji aktywności w dziedzinie regionalnej polityki klimatycznej były bowiem doniesienia mediów o zgodzie polskiego rządu na złożenie skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w stosunku do najnowszego elementu unijnego systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych (EU ETS), tj. rezerwy stabilności rynkowej (MSR). Przypomnijmy, iż celem kontestowanego mechanizmu jest, w opinii ustawodawcy unijnego, ograniczenie nierównowagi podaży i popytu na rynku uprawnień do emitowania dwutlenku węgla (tzw. EUA). Ze względu na nadwyżkę uprawnień obecnych w obrocie, zadaniem MSR jest czasowe wycofanie z rynku ich części oraz ustanowienie ich rezerwy na wypadek gwałtownych zmian w zakresie zapotrzebowania na EUA. Przypomnieć należy, że państwa członkowskie były zgodnie co do tego, że to zreformowany EU ETS „z instrumentem służącym stabilizacji rynku” będzie głównym europejskim instrumentem w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych (por. Konkluzje w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 z 23 października 2014 r.).

Polski rząd (niezależnie od politycznych afiliacji członków Rady Ministrów) nie był i nie jest zwolennikiem wprowadzania podobnego rodzaju instrumentów oddziałujących na EU ETS. Fundamentalnym przedmiotem sporu był jednak termin uruchomienia MSR. W procesie legislacyjnym prowadzącym do przyjęcia decyzji stanowiącej podstawę dla komentowanego mechanizmu Polsce udało się skonstruować tzw. mniejszość blokującą, która uniemożliwiała zainicjowanie działalności MSR w terminie postulowanym przez większość państw Unii Europejskiej, czyli 1 stycznia 2019 r. Terminem początkowym wskazywanym przez Polskę oraz pozostałych członków mniejszości był 1 stycznia 2021 r. Obóz zwolenników późniejszego uruchomienia MSR nie przetrwał jednak próby czasu i na początku października ubiegłego roku decyzja dotycząca MSR została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, czego skutkiem są zmiany w dyrektywie 2003/87/WE stanowiącej fundament dla systemu EU ETS. Sam MSR ma zostać uruchomiony w terminie wcześniejszym, tzn. za 3 lata.

Nie będzie to pierwsza próba zweryfikowania unijnego ustawodawstwa dotyczącego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przez polski rząd. W 2011 r. Polska złożyła skargę do Sądu (będącego organem sądowym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) na decyzję Komisji Europejskiej w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w całej Unii na podstawie dyrektywy 2003/87/WE (sprawa T-370/11). Rząd polski zarzucił w skardze, iż powyższa decyzja wpływała na prawo państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię. Uznanie przez Sąd tego argumentu skutkowałoby unieważnieniem decyzji ze względu na przyjęcie błędnej podstawy prawnej, co przełożyłoby się na zastosowanie nieprawidłowych zasad głosowania w procesie ustawodawczym. Argumentacja strony polskiej nie znalazła jednak uznania Sądu, a skarga została oddalona.

Powrót do dyskusji na temat kształtu europejskiej polityki klimatycznej stanowi niejako „przebudzenie” z paryskiej euforii, w ramach której społeczność międzynarodowa solidarnie zmaga się ze zmianami klimatu. Powrót do rzeczywistości spowodowany jest m.in. tym, że ogólne założenia ustalone podczas COP21 należy przekuć w konkretne działania, co wiąże się m.in. z koniecznością dokonania analiz dotychczasowych osiągnięć oraz dyskusji na temat kształtu przyszłych mechanizmów.

Dokumenty wszczynające postępowanie przed Trybunałem na skutek opisanej powyżej skargi polskiego rządu zostały złożone 4 stycznia, a sprawie nadano sygnaturę C-5/16 (Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie). Co prawda dokładna treść planowanej skargi polskiego rządu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest jeszcze znana, a na ocenę tez w niej zawartych przez instytucje UE będzie musieli trochę poczekać, to jednak warto śledzić medialne doniesienia związane z nią związane. Czas pokaże, czy zwrot w dotychczasowej polityce Polski w ramach unijnego pakietu klimatyczno-energetycznego zaowocuje ożywioną dyskusją w ramach UE, czy też polski głos nie znajdzie poparcia, a kolejne uregulowania, w tym planowana za kilka miesięcy gruntowna reforma EU ETS, będą przede wszystkim odzwierciedlać ambicje Unii do utrzymania pozycji lidera światowych trendów w zakresie przeciwdziałania niekorzystnym zmianom klimatu.

Tymon Grabarczyk
Prawnik, Associate

tymon.grabarczyk@dzp.pl

Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel

daniel.chojnacki@dzp.pl