SharePrzed kilkoma dniami opublikowane zostało uzasadnienie głośnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 490/14. Orzeczeniem tym krakowski sąd uznał za niezgodną z prawem uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, znaną szerzej jako uchwała antysmogowa. Wyrok został zaskarżony do sądu drugiej instancji, toteż krytyczną analizę argumentacji WSA pozostawiamy samym stronom postępowania. Warto jednak zapoznać się z głównymi tezami orzeczenia.
Nie jest to wbrew pozorom zadanie proste, bowiem opublikowane uzasadnienie rozciąga się na ponad czterdzieści stron maszynopisu, a sam wywód trudno uznać za klarowny. W pierwszej kolejności WSA dokonuje szczegółowej wykładni wszystkich sześciu paragrafów skarżonej uchwały, rekonstruując treść norm oraz możliwie dokładnie ustalając ich znaczenie. Następnie sąd potwierdza naruszenie interesu prawnego skarżących i przechodzi do dalszych rozważań.
W tym miejscu Czytelnikowi należy się krótkie wyjaśnienie okoliczności sprawy. Polskie prawo dosyć szczegółowo reguluje problematykę zanieczyszczenia środowiska przez obiekty przemysłowe. Emisje ze źródeł rozproszonych, jak przydomowe kominki, traktowane są raczej powierzchownie (zob. D. Chojnacki Luka w prawie? Przegląd Komunalny 5/2014). Takie podejście, choć zrozumiałe, utrudnia uporanie się między innymi z problemem smogu. Tymczasem skutki zanieczyszczenia pyłem zawieszonym, pochodzącym z tzw. niskiej emisji, bywają dosyć drastyczne. Dadzą się one bezpośrednio powiązać z poważnymi problemami zdrowotnymi oraz zwiększoną śmiertelnością wśród narażonych mieszkańców.
Podjęcie zmagań z opisanym problemem ma umożliwić przepis art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: „p.o.ś.”), zgodnie z którym:
sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób
realizacji i kontroli tego obowiązku.
Nieprzestrzeganie ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w tak przyjętej uchwale, podlega karze grzywny na mocy art. 334 p.o.ś. Z powyższego upoważnienia skorzystał małopolski sejmik, wskazując rodzaje paliw dopuszczalne do stosowania w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, to jest przede wszystkim zakazując używania paliw stałych. Ograniczenie to nie obejmowało instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
Jednakże zdaniem WSA:
analizowany przepis nie zezwala na określanie rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przy zastosowaniu kryteriów innych niż terytorialne. Uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania paliw jest niedopuszczalne i oznacza wykroczenie
poza granice upoważnienia ustawowego.
Innymi słowy, sejmik może określić rodzaj lub jakość dopuszczalnych paliw oraz teren obowiązywania takiej regulacji; a co nadto jest, od Złego pochodzi. Zakaz musi obowiązywać niezależnie od celu stosowania paliwa i od korzystającego podmiotu. Konieczność zastosowania ścisłej wykładni literalnej jest, zdaniem WSA, poparta treścią przepisów ogólnych dotyczących ochrony powietrza (art. 81 i n. p.o.ś.) oraz ryzykiem bezpodstawnego wkroczenia w zakres uregulowań innych ustaw – w tym kodeksu cywilnego, prawa energetycznego oraz prawa budowlanego. Wyjście poza tak rozumiane upoważnienie prowadzi natomiast do naruszenia standardów konstytucyjnych wynikających z art. 2, 7, 20, 22 oraz 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Mogłoby się wydawać, że skoro Ustawodawca dozwala na ustanowienie całkowitego zakazu, to – a maiori ad minus – dozwolony jest także zakaz węższy. Według sądu, w tym wypadku będzie to rozumowanie błędne. Brzmienie art. 96 p.o.ś. wskazuje, że skorzystanie z upoważnienia jest sytuacją szczególną, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której cechy danego paliwa […], bądź jego jakość będą tak niekorzystne dla środowiska lub zabytków, że okaże się konieczne wprowadzenie ograniczenia z art. 96 p.o.ś. na całości terytorium albo tylko części terytorium województwa. Zawężenie stosowania zakazu stanowiłoby w istocie wykładnię rozszerzającą upoważnienia: tę wyjątkowość przekreśla wprowadzanie dodatkowego kryterium w postaci celu stosowania paliwa, które umożliwia najróżniejsze kompilacje rozwiązań uznanych za celowe.
Powyższy pogląd nie jest pozbawiony wewnętrznej logiki. Jeżeli jednak odczytywać intencję Ustawodawcy w taki właśnie sposób, zastanawiać musi wybór upoważnionego podmiotu. Skoro upoważnienie z art. 96 p.o.ś. służyć ma wyeliminowaniu z rynku szczególnie szkodliwych paliw, dziwi przekazanie stosownych kompetencji szesnastu niezależnym od siebie sejmikom, nie zaś wyspecjalizowanemu organowi centralnemu.
W dalszej kolejności WSA uznał, że Sejmik Województwa Małopolskiego naruszył prawo poprzez niewykonanie obowiązku określania sposobu realizacji i kontroli nałożonych ograniczeń. Wymagań takich nie spełnia wskazanie działań określonych w § 3, ani odwołanie się do ogólnych uprawnień służb wymienionych w § 4 skarżonej uchwały. Ponadto
zaskarżona uchwała nie określa wprost adresata, zaś aby konkretny podmiot mógł ocenić czy winien stosować się do nakazu z § 1 musi dokonać skomplikowanej wykładni § 2, w ramach której należy uwzględniać nie tylko przepisy ustaw, ale licznych rozporządzeń wykonawczych. Również określenie wzoru powinnego postępowania jest utrudnione, albowiem ustawa nie operuje pojęciami: nakazuje się, zakazuje się, zezwala się,
powinien, należy i in. charakterystycznymi dla imperatywnych wypowiedzi.
Taki stan rzeczy narusza standardy konstytucyjne, a w konsekwencji prowadzi do nieważności zaskarżonej uchwały. Jest to bez wątpienia odważna ocena i wydaje się, że akurat w tym zakresie można by oczekiwać nieco bardziej rozwiniętego uzasadnienia stanowiska sądu. Na marginesie można zastanowić się (nieco złośliwie) czy tak opisany obowiązek dokonywania skomplikowanej wykładni nie dyskwalifikuje wielu innych przepisów tej gałęzi prawa.
W jadalni sędziowskiej amerykańskiego Supreme Court do dziś wiszą portrety Williama Marbury oraz Jamesa Madisona, których spór z 1803 roku przeszedł do historii sądownictwa. Dostrzegając negatywne konsekwencje dostępnych rozstrzygnięć, sąd postanowił zakwestionować część przyznanych sobie ustawą uprawnień, jako niezgodnych z konstytucją. Od tamtej pory każdy przypadek ingerencji sądowej w treść prawa budzi zrozumiałe kontrowersje. Rozstrzygając sprawy takie jak dotycząca uchwały antysmogowej, sądy orzekają na samych granicach uprawnień judykatywy i nietrudno o zarzut naruszenia zasady trójpodziału władz. Czy obrońcom zakazu uda się przekonać NSA o niesłuszności wydanego wyroku, przekonamy się najwcześniej za kilka miesięcy.
Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate
maciej.bialek@dzp.pl
