Gospodarka odpadami – prace nad nowelizacją przepisów postępują

Zapraszam do zapoznania się z moim artykułem opublikowanym na portalu sozosfera.pl  na temat ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz kilku powiązanych aktach, która miałaby rozwiązać problem pożarów w miejscach magazynowania i składania odpadów.

W reakcji na serię pożarów miejsc magazynowania i składowania odpadów, z początkiem czerwca Ministerstwo Środowiska ruszyło z ofensywą legislacyjną. W jej ramach zaproponowano szereg zmian w ustawie o odpadach.

Projektodawcy wyraźnie dążą do przyjęcia pakietu w możliwie krótkim czasie. 27 czerwca br. na zwołanym nadzwyczajnym posiedzeniu parlamentu oba projekty – procedowane w trybie pilnym – skierowane zostały do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Posiedzenie komisji odbyło się 2 lipca.

Interwencja legislacyjna Ministerstwa

Nie budzi wątpliwości wyraźnie interwencyjny charakter wprowadzanych zmian, przekładający się na dosyć specyficzny kształt obu aktów. Z jednej strony, konieczność reakcji na istniejący problem pozwoliła na zidentyfikowanie problemów, które były sygnalizowane przez branżę już od pewnego czasu, i wprowadzenie racjonalnych usprawnień obecnie funkcjonujących rozwiązań. Mowa m.in. o ustanowieniu zabezpieczeń finansowych, nadaniu większego znaczenia prewencyjnej kontroli prowadzonej przed wydaniem zezwoleń oraz możliwości prowadzenia niezapowiedzianych kontroli przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska (WIOŚ). Z drugiej jednak strony, z uwagi na przyspieszone tempo prac, część projektowanych rozwiązań wydaje się nie uwzględniać dalekosiężnych skutków ich wprowadzenia. W stosunku do pierwotnej wersji projektu naprawiono już najpoważniejszą usterkę, polegającą na braku racjonalnych uregulowań intertemporalnych. Wciąż jednak konieczny jest aktywny udział przedstawicieli branży w pracach parlamentarnych, celem zwrócenia uwagi prawodawców na zagadnienia wymagające bardziej dogłębnej analizy.

Uzasadnienie nowelizacji ustawy o odpadach wspomina o zastrzeżeniach i postulatach strony społecznej, jednak na stronach Rządowego Centrum Legislacji zamieszczono jedynie ustosunkowanie się Ministerstwa Środowiska do uwag zgłoszonych w ramach Stałego Komitetu Rady Ministrów. Pozostała część ma zostać opublikowana w najbliższym czasie. W odniesieniu do ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, opublikowana tabela uwag zajmuje 143 strony maszynopisu. Jakkolwiek zdecydowana większość odnosi się do kwestii organizacyjnych, to nie brakuje również kwestii związanych z przepisami merytorycznymi. Istotne zagadnienia podnoszono również na plenarnym posiedzeniu Sejmu.

Informacje zawarte w dokumentacji legislacyjnej stanowią wyjątkowo ciekawą lekturę, pozwalającą – po pierwsze – na odnotowanie pewnych problemów podnoszonych przez zainteresowane podmioty, a nie zawsze widocznych na pierwszy rzut oka, po drugie zaś – wypowiedzi projektodawcy dają się wykorzystać w późniejszej praktyce jako argument za przyjęciem konkretnej wykładni danego przepisu – przykładowo, gdy miał on rozwiązać zupełnie inny problem niż rozważany w konkretnym postępowaniu.

Zwiększenie dolnych granic kar pieniężnych

Z tej perspektywy warto odnotować niektóre z podnoszonych kwestii. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu zwraca uwagę, że planowane zwiększenie dolnych granic administracyjnych kar pieniężnych uderzy w mikro- i małych przedsiębiorców, którzy często nieświadomie naruszają przepisy nieodnoszące się do ich głównej działalności. Tego rodzaju przekroczenia będą skutkowały nakładaniem kar mogących istotnie zachwiać stabilnością finansową odpowiedzialnych jednostek. Dla przykładu, jeżeli podmiot posiada zezwolenie na gospodarowanie odpadami i przyjął w małej ilości jeden kod odpadów nieujętych w decyzji (niecelowa pomyłka), to na podstawie obowiązujących przepisów można wymierzyć mu karę w wysokości 1000 zł, a po zmianie przepisów będzie to już kilka tysięcy. Uwagi w podobnym tonie zgłaszały WIOŚ-e w Krakowie i Białymstoku oraz organizacje branżowe. Nie zostały one jednak uwzględnione przez Ministerstwo. W przypadku utrzymania obecnych postanowień nowelizacji, w przyszłych postępowaniach duże znaczenie będzie miała zatem praktyka stosowania ogólnych przepisów dotyczących sankcji administracyjnych, wprowadzonych niedawno do kodeksu postępowania administracyjnego.

Więcej czasu na dostosowanie?

Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii zwraca z kolei uwagę, że projekt nowelizacji ustawy o odpadach zawiera regulacje spełniające definicję przepisu technicznego i jako taki, dla uzyskania mocy obowiązującej, wymaga notyfikowania Komisji Europejskiej. Otworzy to unijny etap prac legislacyjnych, określony dyrektywą 2015/1535, i powinno skutkować pewnym przesunięciem wejścia w życie projektowanych zmian. Tym samym przedsiębiorcy mogą zyskać więcej czasu na przygotowanie się do nowelizacji.
W toku debaty sejmowej odnotowano m.in. problem przetwarzania odpadów poza instalacjami, np. w ramach realizacji inwestycji liniowych. Zastosowanie do takich działań wymogu własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości oraz objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może przełożyć się na daleko idące komplikacje. Podobnie problematyczne zagadnienia wiążą się ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, prowadzonym jako subsydiarna działalność instalacji działających w innych sektorach przemysłu. Należy przy tym zaznaczyć, że część kolejnych uwag zgłaszanych przez parlamentarzystów wydaje się nie uwzględniać dosyć szerokiego katalogu zwolnień z obowiązku uzyskiwania zezwoleń.

Szczególnie istotne jest wygłoszone w toku debaty oświadczenie, że Ministerstwo Środowiska zdaje sobie sprawę z niedostatecznego stopnia pokrycia kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza na terenach oddalonych od zwartej zabudowy. W takich bowiem miejscach najczęściej prowadzone jest zagospodarowanie odpadów. W związku z tym planowane jest uzupełnienie projektowanych przepisów o możliwość zastąpienia omawianego wymogu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Pozwoliłoby to na usunięcie najpoważniejszych zastrzeżeń zgłaszanych do projektu.

PSZOK-i – specyficzna sytuacja

Spośród innych problemów – z pewnością zgłaszanych przez branżę, jednak nieobecnych w opublikowanych materiałach – odnotować należy specyficzną sytuację punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK-i). W obiektach tych zbierane są również odpady niebezpieczne, zatem objęcie ich stosownym zezwoleniem będzie wymagało własności lub użytkowania wieczystego gruntu. Na chwilę obecną prowadzenie PSZOK-ów jest najczęściej powierzane przez gminy poszczególnym przedsiębiorcom w drodze przetargu. Powstały problem da się rozwiązać przez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargu i zawieranej umowy, jednak będzie skutkował pewnymi komplikacjami, które – jak się wydaje – nie pozostają zamierzonym celem projektodawcy.

Wśród zgłaszanych problemów są też takie, które wydają się możliwe do uniknięcia przez stosowne rozwiązania organizacyjne i uzyskanie odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach. Mowa przede wszystkim o skróceniu okresu magazynowania odpadów, skutkującym większą ekspozycją branży na zmianę cen pozyskiwanych surowców wtórnych. Podobnie rzecz ma się z kwestią uzależnienia kwoty zabezpieczenia od powierzchni magazynowej. W obu przypadkach może się to jednak wiązać z dodatkowymi kosztami po stronie przedsiębiorców.

Podsumowując, wydaje się, że występujące problemy na rynku odpadowym są wynikiem nie tyle niewłaściwych przepisów, ile problemów przy ich egzekucji – na co zwracała już uwagę Najwyższa Izba Kontroli. Tym samym pozytywnie należy odnieść się do zamiaru zwiększenia skuteczności Inspekcji Ochrony Środowiska i przyznania tej służbie środków adekwatnych do stawianych przed nią zadań. W pozostałym zakresie, poza uzasadnionymi poprawkami już funkcjonujących rozwiązań, w projektach znalazło się wiele postanowień mogących skutkować istotnymi komplikacjami dla rynku. Pozostaje mieć nadzieję na otwartość Ministerstwa i parlamentarzystów na głos branży na kolejnych etapach prac legislacyjnych.

Źródło: portal sozosfera.pl/ 6 lipca 2018/ link: https://sozosfera.pl/odpady/gospodarka-odpadami-nowelizacja-przepisow/

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl