Share
W resorcie środowiska trwają intensywne prace nad projektem Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (tzw. KPGO), który zgodnie z zapowiedziami ministerstwa ma zostać przyjęty do końca maja br. 25 kwietnia 2016 roku upłynął termin na wnoszenie uwag do projektu w ramach konsultacji społecznych.
Choć w mojej ocenie przedstawiony projekt jest utrzymany na bardzo dużym poziomie ogólności i skupia się raczej na identyfikacji problemów dotyczących gospodarki odpadami, niż proponowaniu konkretnych sposobów ich rozwiązania, nie powinniśmy spodziewać się znaczących zmian dokumentu, bowiem ministerstwu zależy na szybkim przyjęciu KPGO, aby umożliwić aktualizacje planów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim (tzw. WPGO).
Nie jest tajemnicą, że kształt poszczególnych WPGO ma kluczowe znaczenie dla możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty świadczące usługi z zakresu gospodarki odpadami. Zmieniające się przepisy (np. definicja RIPOK) lub ich brak (np. utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie MBP), a także trwająca walka konkurencyjna powodują jednak dużą niepewność, co do możliwego kształtu aktualizacji WPGO. Powracają więc pytania dotyczące możliwości i zasad kwestionowania postanowień WPGO, niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, a jedynie planistycznym dokumentem o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego.
Już w ubiegłym roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2154/13). W swoim wyroku NSA zauważył, że choć WPGO nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia WPGO.
O ile więc co do zasady skarga na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO jest dopuszczalna, należy odpowiedzieć sobie na pytanie czym jest rzeczony „interes prawny” w skarżeniu WPGO.
Każdy z nas instynktownie jest w stanie wyjaśnić pojęcie interesu faktycznego – jest to zainteresowanie danego podmiotu konkretnym rozstrzygnięciem określonej sprawy z uwagi na układ stosunków, który pozwoli mu odnieść korzyść z takiego rozstrzygnięcia. Interes faktyczny nie wynika przy tym z żadnych przepisów prawa. Dla przykładu podmiot prowadzący jedyny RIPOK w danym regionie gospodarki odpadami będzie miał zapewne interes faktyczny w tym, aby sejmik województwa, w którym działa nie podjął uchwały aktualizującej uchwałę w sprawie wykonania WPGO (tzw. uchwała wykonawcza), która przyznawałaby status RIPOK jego konkurentowi, bowiem dzięki temu będzie miał dostęp do większego strumienia odpadów i zapewne zarobi więcej pieniędzy (odniesie korzyść). Czy taki RIPOK ma jednak również interes prawny w kwestionowaniu możliwości podejmowania przez sejmik uchwały aktualizującej uchwałę wykonawczą? Czym jest interes prawny?
Interes prawny również dotyczy zainteresowania danego podmiotu konkretnym rozstrzygnięciem danej sprawy, jednak jest to zainteresowanie mające źródło w przepisach prawa, które pozwalają uprawnionemu (posiadającemu interes prawny) oczekiwać rozstrzygnięcia danej sprawy w określony sposób. Interes prawny to interes, który został wzięty przez prawo pod ochronę. Ochrona ta polega zaś na możliwości żądania od organu państwowego podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu ewentualnie usunięcie zaistniałego zagrożenia czy stanu naruszenia prawa.
Wracając więc do przykładu prowadzącego jedyną instalację RIPOK w danym regionie gospodarki odpadami, dla uznania, że posiada ona nie tylko interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały aktualizującej uchwałę wykonawczą, lecz również interes prawny, konieczne jest zidentyfikowanie konkretnej normy prawnej, która przyznawałaby wspomnianemu prowadzącemu taką możliwość. W mojej ocenie, przy zaistnieniu ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych można zidentyfikować takie przepisy (choć należy w tym miejscu odnotować ostatni wyrok NSA dotyczący interesu prawnego w skarżeniu uchwał wykonawczych, w którym wskazano dość kategorycznie, że konkurent podmiotu ujętego w uchwale wykonawczej jako nowy RIPOK, nie ma interesu prawnego w skarżeniu takiej uchwały – por. wyrok z dnia 14 stycznia 2016 roku, sygn. akt: II OSK 1896/15).
Nim przyjdzie jednak do skarżenia uchwał wykonawczych, zastanówmy się nad kwestią interesu prawnego w zaskarżeniu samej uchwały w sprawie przyjęcia WPGO. Jak bowiem powszechnie wiadomo ustalenia WPGO mają kluczowe znaczenie dla późniejszego kształtu uchwał wykonawczych.
Interes prawny w zaskarżeniu WPGO będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia WPGO godzą w jego sferę prawną – tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne (nie zaś jedynie ekonomiczne, które mogą aktualizować jego interes faktyczny w żądaniu jakiegoś rozstrzygnięcia), np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.
Przytoczony na wstępie wyrok NSA, w którym przesądzono o dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO został wydany w postępowaniu, w którym skarżący wywodzili swój interes prawny w żądaniu zmiany WPGO z art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, zgodnie z którym:
Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami
– analogiczną regulację odnajdujemy w art. 127 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku.
Przytoczony przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pominięcie „budowy składowiska” w WPGO wpłynie na sytuację prawną prowadzącego takie składowisko, bowiem nie uzyska on decyzji administracyjnych niezbędnych do prowadzenia działalności. Jak tymczasem wskazał NSA:
Nie do akceptacji w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja prawna i faktyczna, w której skarżąca spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarkami odpadami, a jednocześnie umieszczenie instalacji spółki w takim planie wojewódzkim stanowi kluczową przesłankę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów.
Obowiązująca ustawa o odpadach zawiera również inne normy, z których można w mojej ocenie wywieźć interes prawny w skarżeniu treści WPGO. Poszukiwanie tego interesu zawsze będzie musiało uwzględniać okoliczności faktyczne danej sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że przytoczony wyrok NSA zachęca do takich poszukiwań.
