Kary za niespełnienie celów ilościowych – wystarczająca motywacja dla budowy nowoczesnych instalacji?

Samo wyznaczenie celów najlepiej sprecyzowanych, a także społecznie użytecznych oraz opracowanie planów realizacji nie wystarczy z reguły dla ich osiągnięcia. Potrzebna jest jeszcze odpowiednia motywacja. Techniki motywacji mogą być różne. Najbardziej chyba powszechną metodą jest powiązanie działania niepożądanego (co równoznaczne jest z brakiem działania pożądanego) z sankcją lub karą – szeroko pojętym dyskomfortem dla podmiotu, który powinien zachować się w określony sposób.

Ta technika motywacji jest też najczęściej stosowaną przez Ustawodawcę. Złamanie nakazu lub zakazu powiązane jest z sankcją. Nie inaczej postąpił Ustawodawca, aby zachęcić gminy do osiągnięcia celów w zakresie ograniczenia ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych do składowania oraz osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu niektórych frakcji odpadów. Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2013 roku, gmina, która nie wykona obowiązku w zakresie m.in. zmniejszenia ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych do składowania, będzie podlegała karze pieniężnej.

Jest oczywistym, iż spełnienie celów ilościowych jest możliwe jedynie poprzez budowę nowoczesnych instalacji do zagospodarowania odpadów. Tym samym wprowadzenie kar za niespełnienie celów ilościowych ma stanowić de facto motywację dla gmin dla budowy nowoczesnych instalacji.

Ministerstwo Środowiska przygotowało projekt rozporządzenia, które określa roczne poziomy ograniczenia masy odpadów ulęgających biodegradacji oraz sposób obliczania masy tych odpadów www.mos.gov.pl/g2/big/2012_01/e9a8f1b1a719cd7ebf0d393bd22218e4.pdf.

Sprawdźmy na przykładzie gminy miejskiej zamieszkanej przez ponad 50.000 mieszkańców, biorąc pod uwagę podane w projekcie rozporządzenia wzory i współczynniki, o jakich kwotach kar mówimy w praktyce. Czy rzeczywiście sankcje przewidziane przez ustawę będą stanowiły dla gmin wystarczającą motywację do budowy nowoczesnych instalacji do zagospodarowania odpadów? Poniżej podam szacunki dla roku 2013, w którym zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz projektem rozporządzenia poziom ograniczenia masy odpadów biodegradowalnych przeznaczonych do składowania, do którego osiągnięcia zobowiązane są gminy, wynosi 50%. Aby obliczyć maksymalne kary zakładam, iż całość zmieszanych odpadów komunalnych zebranych w roku 2013 w gminie X zostanie skierowana do składowania. Dla ułatwienia przyjmujemy,, iż cele te muszą zostać spełnione na koniec roku 2013.

Przykładowa gmina X liczyła w 1995 r. 50.000 mieszkańców.

Na podstawie art. 9zb ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wobec niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3c ust. 1 pkt 1 ustawy, nałoży na gminę karę. Przy założeniu, iż wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska za zmieszane odpady komunalne w 2013 wynosić będzie 260,88 zł/Mg (na marginesie pozostawiamy wątpliwości, stawki opłaty z którego roku należy zastosować w celu obliczenia kary), to kara nałożona na gminę X wyniesie 1.219.614 złotych.

Wydaje się oczywistym, że na zapłatę kary nie będą mogły zostać przeznaczone środki pochodzące z opłaty śmieciowej. Są to bowiem środki celowe o ściśle określonym przeznaczeniu, a karę trudno uznać za np. koszty obsługi administracyjnej systemu.

Na podstawie art. 9ze. ust. 1 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może złożyć wniosek o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej, a wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zawiesić zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia działań naprawczych, nie dłuższy jednak niż 5 lat. Po usunięciu przyczyn nałożenia kary pieniężnej kara ta podlega umorzeniu; w przypadku nieusunięcia przyczyn kara podlega ściągnięciu. Warunkiem koniecznym dla zawieszenia obowiązku zapłaty kary jest jednak przedstawienie przez gminę udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary.

Należy przyjąć, że wykazanie przez gminę podjęcia działań mających na celu rozpoczęcie budowy instalacji regionalnej zapewniającej osiągnięcie celów ilościowych wskazanych w ustawie i rozporządzeniu jest wystarczającym warunkiem zawieszenia zapłaty nałożonej kary pieniężnej. W przypadku, gdy budowa takiej instalacji nie zostanie zakończona w terminie określonym przez inspektora, nie dłuższym jednak niż pięć lat, czyli, zgodnie z przepisami ustawy, gmina nie usunie przyczyny nałożenia kary, nałożona kara podlega ściągnięciu. Kara będzie podlegała również ściągnięciu, jeżeli pomimo wybudowania instalacji, gmina, z jakichkolwiek innych przyczyn, w dalszym ciągu nie będzie w stanie osiągnąć wymaganego poziomu redukcji składowania odpadów ulegających biodegradacji (np. z powodu wadliwej organizacji sytemu zbiórki odpadów). Frapującym zagadnieniem, wykraczającym poza ramy niniejszego wpisu, jest również to czy obowiązek zapewnienia odpowiedniego poziomu redukcji składowania odpadów biodegradowalnych dotyczy jedynie dwóch dat wskazanych w ustawie, tj. 13 lipca 2013 roku i 13 lipca 2020 roku, czy też dotyczy poszczególnych lat w okresie do 2020 roku; w tym ostatnim przypadku dodatkową wątpliwością byłaby konkretna data w danym roku kalendarzowym, na jaką to datę gminą ma zapewnić określony poziom redukcji (np. 13 lipca, 31 grudnia?).

Budżet gminy X na rok 2012 zamyka się na poziomie ok. 140 mln złotych. Należy więc uznać, że kara na poziomie prawie 1 % budżetu oraz fakt, że w kolejnych latach cele ilościowe będą coraz wyższe, może być wystarczającą zachętą dla budowy nowoczesnych instalacji regionalnych do przetwarzania odpadów, pomimo oczywistych wysokich nakładów, których wymagają tego typu inwestycje.

Odrębnym zagadnieniem jest kwestia, czy gminy w obecnym stanie prawnym mogą ponosić, odrębnie od kar, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konsekwencje finansowe nałożenia na Polskę kar za niespełnienie celów ilościowych wskazanych w dyrektywie ramowej o odpadach oraz dyrektywie składowiskowej.