ShareSprawa ewentualnych kar za nieprzestrzeganie przez Polskę dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych trwa już półtora roku. Formalnym jej początkiem było pismo Komisji Europejskiej z 17 lutego 2011 roku wzywające Polskę do usunięcia uchybień w transpozycji przepisów m.in. tej dyrektywy. Kolejnym krokiem była uzasadniona opinia przedstawiona przez Komisję w kwietniu 2011 roku.
Jakie zarzuty formułuje Komisja Europejska w odniesieniu do polskich regulacji dotyczących odpadów opakowaniowych? Z informacji prasowych oraz publikowanych przez Komisję Europejską wynika, że zarzuty dotyczą zasadniczo dwóch grup zagadnień. Z jednej strony, chodzi o uchybienia natury formalnej (np. nieprawidłowego wdrożenia definicji), zaś z drugiej strony, o uchybienia natury systemowej polegające na braku ustanowienia przez polskie władze efektywnego modelu zbiórki i przetwarzania odpadów opakowaniowych. Efektywnego, czyli takiego, który gwarantowałby osiągnięcie celów określonych w prawie unijnym, w szczególności poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych (Polska powinna je osiągnąć do 31 grudnia 2014 roku).
Na marginesie warto wskazać, iż zapoznanie się z treścią zarzutów Komisji i korespondencji z polskim rządem jest, na obecnym etapie, niezwykle utrudnione. Jest to związane z polityką udostępniania dokumentów Komisji. Na płaszczyźnie formalnej zagadnienia te regulowane są przez rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Rozporządzenie to uprawnia Komisję (a w konsekwencji zobowiązuje organy państw członkowskich, np. polskie Ministerstwo Środowiska) do odmowy udostępnienia korespondencji dotyczącej uchybienia państwa członkowskiego w zakresie implementacji przepisów prawa unijnego do czasu zakończenia takiej sprawy.
Dochodzi w tym zakresie do tak absurdalnej sytuacji, iż w toku prac legislacyjnych prowadzonych w polskim parlamencie nad projektem ustawy mającej uwzględniać uwagi Komisji przedstawione w uzasadnionej opinii, sama uzasadniona opinia oraz korespondencja pomiędzy Komisją a polskim rządem nie jest publikowana, zaś ich treść znana jest wyłącznie z lakonicznej informacji zawartej w projekcie ustawy.
Konsekwencją utrudnień w dostępie do wspomnianych dokumentów jest bałagan informacyjny albowiem doniesienia medialne często łączą kwestie uchybień formalnych oraz uchybień natury systemowej. O ile te pierwsze teoretycznie dość łatwo wykazać, a spór przed Trybunałem miałby charakter czysto prawny (czy definicja A zawarta w polskiej ustawie odpowiada decyzji A zawartej w dyrektywie), o tyle zarzut ustanowienia efektywnego systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi gwarantującego osiągnięcie przez Polskę określonych celów ilościowych (przypomnijmy, chodzi o datę 31 grudnia 2014 roku), miałby charakter zupełnie odmienny. Wydaje się, że Komisja wstrzyma się z ewentualną skargą przeciwko Polsce dotyczącą tego drugiego zarzutu co najmniej do upływu czasu na wykazanie przez Polskę, że spełniła ona na dzień 31 grudnia 2014 roku cele ilościowe wynikające z dyrektywy 94/62/WE. Ewentualne niewypełnienie przez Polskę ww. celów ilościowych będzie stanowiło delikt traktatowy i zarazem ipso se niepodważalny dowód nieefektywności polskiego systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi. Mówiąc zatem o karach, jakie Polsce mogą grozić w najbliższej przyszłości, mówimy raczej o karach za uchybienia natury formalnej, które są relatywnie łatwe do usunięcia. Potencjalne kary za niewypełnienie celów ilościowych to perspektywa trzech-czterech lat. Jednocześnie jednak doprowadzenie do stanu zgodnego z wymaganiami wynikającymi dla Polski z dyrektywy 94/62/WE jest znacznie trudniejsze, gdyż wymaga nie tylko zmiany ustawodawstwa, ale przede wszystkim, wprowadzenia skutecznych rozwiązań systemowych.
W tym miejscu należy zastanowić się czy planowane zmiany w polskim prawie przyniosą zamierzony efekt, tj. czy doprowadzą do wycofania zarzutów przez Komisję? Nie chodzi przecież o to tylko by stworzyć nowe przepisy, ale żeby te przepisy doprowadziły do rozwiązania problemu.
Założenia do projektu zostały opracowane już 16 listopada 2010 roku, a więc jeszcze przed sformułowaniem przez Komisję zarzutów. Zatem na wstępie można stwierdzić, iż prace nad projektem trwają długo, bo prawie dwa lata. Obecnie prace są na ukończeniu, tj. na etapie zatwierdzenia przez Radę Ministrów, a wkrótce projekt powinien zostać skierowany pod obrady Sejmu.
Czy zmiany jakie zaproponowano w projekcie zapewnią realizację celów wynikających z przepisów unijnych? Odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna.
Jeżeli chodzi o zarzuty natury formalnej dotyczące nieprawidłowego wdrożenia przepisów unijnych, należy przypuszczać, że proponowane przepisy spełnią oczekiwania Komisji. Istotne jest jednak to, aby nowe przepisy zostały uchwalone i weszły w życie przed rozstrzygnięciem Trybunału.
Nieco inna sytuacja dotyczy zarzutów natury systemowej, a więc dotyczących braku zapewnienia mechanizmów gwarantujących osiągnięcie celów unijnych, w szczególności poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Pytanie, czy projekt rozwieje wątpliwości Komisji pozostaje, po lekturze projektu ustawy, uzasadnienia oraz oceny skutków projektu (OSR), bez odpowiedzi. Z jednej strony, zostały w projekcie zawarte propozycje nowych mechanizmów (np. obowiązek prowadzenia przez przedsiębiorców corocznego audytu zewnętrznego mającego potwierdzić rzetelność dokumentów dotyczących recyklingu, odzysku itp.). Z drugiej jednak strony uzasadnienie do projektu oraz ocena skutków regulacji (OSR) nie zawiera przekonywujących argumentów przemawiających za tym, iż proponowane rozwiązania doprowadzą do osiągnięcia celów wyznaczonych przez przepisy unijne.
Taka sytuacja nie napawa optymizmem. Od uzasadnienia i oceny skutków regulacji (OSR) należałoby bowiem oczekiwać szczegółowego przedstawienia i omówienia zarzutów Komisji, identyfikacji problemów trapiących system gospodarowania odpadami opakowaniowymi w Polsce, a następnie wskazania recepty ich rozwiązania. Niestety próżno szukać takich informacji w przywołanych dokumentach. Szkoda…
Na koniec warto odnotować, iż w projekcie ustawy proponuje się również nałożenie na organizacje odzysku opakowań obowiązku uwzględnienia do dnia 31 grudnia 2020 roku oraz w latach następnych w osiągniętym poziomie łącznego odzysku i recyklingu docelowo co najmniej 50% odpadów opakowaniowych pochodzących z odpadów komunalnych (por. uzasadnienie projektu). Powyższa propozycja budzi wątpliwości, albowiem na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki w powyższym zakresie obciążają gminy. Jednocześnie projekt nie wskazuje propozycji zmian tej ustawy. Efektem takiego rozwiązania może być niespójność przepisów dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. Warto zwrócić uwagę, że niespójność ta istnieje już obecnie, choćby przy konfrontowaniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie w jakim gminy są zobowiązane do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (art. 3b) z przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej w zakresie nakładającym na przedsiębiorców obowiązek uzyskania poziomu odzysku opakowań, w których wprowadzili na rynek swoje produkty (art. 3 ust. 2a). W mojej ocenie, interwencji ustawodawcy wymaga precyzyjne wyjaśnienie relacji pomiędzy tymi regulacjami, gdyż ich niedotrzymanie jest sankcjonowane, zarówno w odniesieniu do gmin, jak i przedsiębiorców a oczywistym jest, że gminy jak i przedsiębiorcy (organizacje odzysku) będą konkurować o zbliżony strumień odpadów.
Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel
daniel.chojnacki@dzp.pl
