Jak skarżyć niezaskarżalne czyli kilka uwag o sądowym podważaniu postanowień WPGO – cz. 1

12 sierpnia br. weszła w życie uchwała Rady Ministrów Nr 88 w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (KPGO). Przyjęcie KPGO umożliwiło urzędom marszałkowskim podjęcie, dotychczas – w istocie rzeczy – zawieszonych, prac nad projektami aktualizacji poszczególnych wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO). Jest to więc czas, w którym wszystkie podmioty świadczące już usługi z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi lub zainteresowane wykonywaniem takiej działalności, powinny wykazać się dużą aktywnością.

W ciągu czterech lat jakie minęły od przyjęcia ostatnich WPGO w polityce gospodarki odpadami zmieniło się bardzo wiele. Jednym z kluczowych założeń towarzyszących przyjmowaniu KPGO stał się postulat wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym. Pomimo, bowiem, że na poziomie Unii Europejskiej pakiet dyrektyw wdrażających wspomnianą koncepcję nie został jeszcze ostatecznie przyjęty, kierunek zmian jest przesądzony. Tym samym KPGO, a za nim poszczególne WPGO, muszą zakładać osiągnięcie w perspektywie najbliższych kilkunastu lat coraz ambitniejszych celów unijnych, w szczególności w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, osiągnięcia coraz wyższych poziomów recyklingu i odzysku czy istotnego ograniczenia składowania odpadów. Postanowienia KPGO przewidują w konsekwencji także ograniczenia co do dopuszczalności zwiększania mocy przerobowych instalacji MBP czy instalacji termicznego przekształcania odpadów. Nadto należy się spodziewać, że wpływ na treść aktualizowanych właśnie WPGO będą miały zmiany polskich przepisów, np. otwarcie definicji instalacji RIPOK czy też utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie dotyczące mechanicznego-biologicznego przetwarzania odpadów (MBP). Wszystkie powyższe czynniki powodują dużą niepewność co do ostatecznego kształtu WPGO.

Z uwagi na fakt, iż zgodnie z zamysłem ustawodawcy WPGO miało być jedynie dokumentem planistycznym, wyznaczającym kierunki gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim, nie nadano mu charakteru aktu prawa miejscowego. Okazuje się jednak, że mimo swego nomen omen, co do zasady planistycznego, a nie normatywnego charakteru, poszczególne WPGO zawierają postanowienia, które wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki jednostek. Przepisy ustawy o odpadach jednoznacznie przesądzają bowiem o tym, że ujęcie lub pominięcie danej instalacji zagospodarowującej odpady w WPGO powoduje daleko idące implikacje prawne. Przykładem takiego unormowania jest choćby art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji przeznaczonej m.in. do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, jeśli nie została ujęta w WPGO. Innym – równie ważkim – przykładem, jest przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiący, iż właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami.

Takie ukształtowanie przepisów nie pozostawia wątpliwości co do prawnego znaczenia wskazania danej instalacji w WPGO dla możliwości jej funkcjonowania. Rodzi się więc pytanie czy i w jaki sposób zainteresowana jednostka może wpływać na treść WPGO.

Projekty aktualizacji WPGO opracowywane są przez zarządy poszczególnych województw oraz opiniowane przez organy wykonawcze gmin lub związków międzygminnych, a następnie Ministra Środowiska (z wyjątkiem załącznika do WPGO w postaci projektu planu inwestycyjnego, który przez Ministra Środowiska jest nie tyle opiniowany, co uzgadniany – co jest istotne dlatego, że o ile opinia formalnie nie wiąże zarządu województwa, to uzgodnienie lub jego brak jest już wiążące). Opracowując projekty aktualizacji WPGO władze województw zobowiązane są zapewnić udział społeczeństwa na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To właśnie na tym etapie zainteresowane podmioty mogą zajmować stanowiska co do treści poszczególnych projektów, w szczególności składać uwagi i wnioski. Organy województwa nie są wprawdzie zobowiązane do uwzględnienia takich uwag lub wniosków, jednak powinny uzasadnić przyczynę ich pominięcia. Po zakończeniu postępowania z udziałem społeczeństwa aktualizacja WPGO przyjmowana jest w formie uchwały właściwego sejmiku województwa.

Z uwagi na wspomniany brak charakteru aktu prawa miejscowego dopuszczalność skarżenia treści WPGO budziła kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ubiegłym roku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przesądził  o dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2154/13). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zauważył, że choć WPGO nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia WPGO.

O tym, czym jest interes prawny oraz co należy wziąć pod uwagę w toku podważania postanowień WPGO dowiedzą się Państwo w drugiej części wpisu.

Tymon Grabarczyk
Prawnik, Associate

tymon.grabarczyk@dzp.pl