Zbrodnia i kara (i elektrozłom)

Przed dwoma laty Parlament Europejski i Rada UE przyjęły nową dyrektywę w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (2012/19/UE). Termin na jej implementację upłynął w tegoroczne walentynki, toteż opublikowany niedawno projekt polskiego aktu transponującego pojawia się z pewnym eleganckim spóźnieniem. Wcześniejsze prace dot. projektu założeń ustawy ujawniły wysoką aktywność podmiotów działających na rynku. W prace nad kształtem projektu zaangażowana była także DZP. Raport regulacyjny przedłożony do Ministerstwa Środowiska (którego współautorami byli między innymi niżej podpisani) zostanie zapewne wkrótce opublikowany na stronach Rządowego Centrum Legislacji.

Publikacja projektu wywołała liczne komentarze, dotyczące przede wszystkim kontrowersyjnego nakazu prowadzenia organizacji odzysku w formie not for profit oraz rozwiązań koniecznych do podjęcia walki z rozrastającą się szarą strefą ZSEE. W dyskusji pominięto natomiast dosyć nowatorską koncepcję wprowadzoną w treści art. 91 ust. 3a projektu. Pominięto ją zresztą całkiem słusznie, bowiem jedynym zasadnym komentarzem jest tu radosne hosanna!

Przepis ten dosyć istotnie modyfikuje zasady odpowiedzialności za naruszenie norm ustawowych. Przed przytoczeniem jego treści warto jednak zapoznać się z tłem regulacji. Zatem, tytułem wprowadzenia: w nowej ustawie duża część przepisów karnych zostanie zastąpiona sankcjami o charakterze administracyjnym. Rozwiązanie to należy uznać za całkowicie słuszne z szeregu powodów: sprzyja szybkości i skuteczności dochodzenia kar, sankcja dotyka bezpośrednio podmiot gospodarczy czerpiący korzyść z naruszenia prawa, wymierzanie kar zostaje przekazane wyspecjalizowanemu organowi administracji, nie zaś prokuraturze i sądom karnym (ze szkodą dla ich działalności na innych polach).

Sankcje administracyjne mają jednak tę specyfikę, że znacznie trudniej jest uniknąć odpowiedzialności jeżeli sam fakt popełnienia czynu jest bezsporny. Może to stanowić duży problem, bowiem skala kar pieniężnych bywa niebagatelna. Raz na jakiś czas trzeba je przy tym nałożyć na podmiot, który wprawdzie naruszył prawo, ale – z różnych względów – trudno go za to obwiniać. Cóż wtedy?

Wyjątkowo ciekawe zmagania z powyższym problemem podejmował Sąd Najwyższy na gruncie przepisów prawa energetycznego w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., III SK 21/2010. Podkreślając z całą mocą, że odpowiedzialność administracyjna na gruncie tejże ustawy ma charakter obiektywny, a niezawiniony charakter naruszenia jest irrelewantny, znalazł on jednak w końcu możliwość okazania miłosierdzia.

Rozstrzygana sprawa dotyczyła przedsiębiorcy, który z przyczyn od siebie niezależnych nie otrzymał zakontraktowanych dostaw węgla. Konsekwencją tego zdarzenia było zaś naruszenie przez niego obowiązku utrzymywania zapasów paliw. Powołując się między innymi na normy konstytucyjne, Sąd stwierdził, że należało wziąć pod uwagę nie winę umyślną lub nieumyślną, lecz możliwość zbudowania rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego między zachowaniem przedsiębiorstwa energetycznego, a stwierdzeniem stanu odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej. To zaś doprowadziło go do konkluzji, iż dla nałożenia kary pieniężnej niezbędne jest uwzględnienie, czy ukaranie przedsiębiorstwa energetycznego służy realizacji celu, dla którego prawodawca wprowadził do prawa energetycznego obowiązek utrzymywania zapasów węgla. W danym stanie faktycznym – nie służyło. Zaprezentowany fantazyjny wywód prawny jest (mimo oczywistych kontrowersji) w gruncie rzeczy zasadny, a z pewnością zgodny ze zwyczajnym poczuciem słuszności. Niestety, trudno byłoby odczytać powyższe warunki odpowiedzialności z literalnego brzmienia przepisów.

Powyższy problem pozostaje równie aktualny na gruncie przepisów dotyczących ochrony środowiska, będąc osią gorących sporów w doktrynie i orzecznictwie. Z jednej strony wskazuje się na obiektywny charakter odpowiedzialności, równoważony możliwością dochodzenia odszkodowania od innych podmiotów, w tym Skarbu Państwa. Z drugiej na fakt, że wyłączenie danej dolegliwości z reżimu prawa karnego nie może zwalniać organów z obowiązku dochowania standardów wynikających z Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawnicy Zespołu Prawa Ochrony Środowiska DZP kilkukrotnie stawali w prawne szranki w obronie drugiego z powyższych stanowisk. Do tego poglądu przychylił się także skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 roku, II OPS 2/11 (dotyczącej podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska), wskazując, iż nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych prowadzących do zaistnienia naruszenia. Osoby zainteresowane bardziej szczegółowym omówieniem powyższej problematyki zachęcamy do zapoznania się z uwagami do rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w komentarzu do ustawy przygotowanym przez DZP.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że jasne postanowienie ustawy byłoby znacznie pewniejszą gwarancją zachowania standardów konstytucyjnych w praktyce wymierzania kar niż przyjęta linia orzecznicza – nawet potwierdzona uchwałą „siódemkową” NSA. Stąd też z dużym zadowoleniem należy przyjąć koncepcję Ministerstwa Środowiska, aby w projektowanej ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym znalazł się przywołany już art. 91 ust. 3a:

Jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot podlegający ukaraniu dochował należytej staranności i uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, organ nie wszczyna postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wobec tego podmiotu,
a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza.

Nie jest to wprawdzie pomysł rewolucyjny – podobne przepisy funkcjonują już w aktach dotyczących ruchu i transportu drogowego. Także w ustawach z zakresu ochrony środowiska możemy znaleźć nakazy uwzględnienia stosownych okoliczności przy wymiarze kary (zob. np. art. 199 ustawy o odpadach, art. 103 ust. 2 ustawy o bateriach i akumulatorach). Mimo to zawarcie wprost w projektowanej ustawie możliwości uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej w razie braku zawinienia należy uznać za duży krok w słusznym kierunku. Choć rozwiązanie kierunkowo popieramy, to pod rozwagę projektodawcy należałoby poddać samo brzmienie projektowanego przepisu. Wydaje się, że – przy zachowaniu sensu wprowadzanej normy – można ten przepis sformułować precyzyjniej.

Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel

daniel.chojnacki@dzp.pl

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl