Kiedy organizacja ekologiczna nie będzie uprawniona do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę?

Dzisiaj chcielibyśmy się podzielić z Państwem kilkoma spostrzeżeniami poczynionymi przez nas w związku ze skargami organizacji ekologicznych złożonymi na pozwolenie na budowę dla instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych w Bydgoszczy. Przedsięwzięcie to w założeniu ma przyjmować 180 tys. Mg odpadów z terenu Bydgosko-Toruńskiego Obszaru Metropolitalnego, zaś jego inwestorem jest Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o.o. w Bydgoszczy.

Z naszej praktyki wynika, że coraz częściej organizacje ekologiczne biorą lub starają się brać udział na prawach strony nie tylko w postępowaniach związanych z uzyskaniem decyzji środowiskowej (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), ale także w kolejnych postępowaniach administracyjnych związanych z daną inwestycją, takich jak postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Kluczowymi przepisami dla omawianej tematyki są art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409). Ustawodawca postąpił w tym przypadku dosyć radykalnie, wyraźnie ograniczając możliwość ingerencji ze strony tego rodzaju podmiotów. Żądanie organizacji ekologicznej może w takiej sytuacji opierać się wyłącznie na art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Aby skorzystać z tego uprawnienia należy jednak spełniać określone warunki.

Po pierwsze, art. 44 ustawy ocenowej ma zastosowanie w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Co to znaczy? Tego ustawodawca nie sprecyzował. Orzecznictwo, jak i piśmiennictwo prawnicze, są jednak w tym wypadku zgodne – aby uznać postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę za wymagające udziału społeczeństwa konieczny jest wyraźny przepis ustawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 roku, II OSK 2580/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 1562/2011). Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W typowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa nie jest wymagany, a zatem art. 44 ustawy ocenowej nie znajdzie zastosowania.

Pojawia się zatem pytanie – co jeśli powstały wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko (jak było choćby w przypadku inwestycji w Bydgoszczy) lub oceny na obszary Natura 2000? Otóż, sama analiza potencjalnej konieczności przeprowadzenia ponownej oceny lub oceny na obszary Natura 2000 nie uzasadnia jeszcze udziału organizacji ekologicznych w takim postępowaniu w trybie art. 44 ustawy ocenowej, o ile w wyniku tej analizy organ dojdzie do wniosku, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może być prowadzone bez przeprowadzania ocen środowiskowych (ponownej oceny lub oceny na obszary Natura 2000). Analiza taka musi być, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego choćby w przywołanym powyżej wyroku, rzetelna a uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie zawierać motywy, jakimi kierował się organ uznając brak konieczności przeprowadzenia ocen środowiskowych.

Po drugie, udział organizacji ekologicznej w danym postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi. Sformułowanie to sądy traktują dosyć rygorystycznie. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., II GSK 126/05, że:

musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Powiązanie to powinno mieć charakter prawny a nie faktyczny […] przedmiot postępowania
powinien wkraczać w zakres działania organizacji czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Taki pogląd ma doniosłe konsekwencje. Do udziału w postępowaniu administracyjnym nie wystarczy ogólny cel statutowy ochrony środowiska. Konieczne jest wskazanie celu konkretnego, związanego w sposób rzeczywisty z daną sprawą. Zatem przykładowo stowarzyszenie zwalczające krakowski smog nie będzie uprawnione do oprotestowania budowy elektrowni wodnej na Biebrzy, a towarzystwo przyjaciół niedźwiedzi w Tatrach nie sprzeciwi się skutecznie rozbudowie miejskiego składowiska odpadów na Pomorzu.

Co więcej – jak wskazuje m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., IV SA/WA 2052/12,

statut […] nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, bowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć jedynie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. W wyroku tym sąd stwierdził – w wyniku powyższych rozważań – że nie wystarczy cel określony jako prowadzenie i popieranie wszelkiej działalności na rzecz ochrony środowiska, szczególnie ochrony przyrody, edukacji ekologicznej
społeczeństwa itp.

W podobnym wyroku z 8 maja 2012 r., IV SA/Wa 151/12, WSA w Warszawie odmówił dopuszczenia do postępowania zainteresowanej fundacji, której rzeczywistym celem – zdaniem sądu – jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska. Sądy badają więc nie tylko chronione wartości, ale także zamierzone formy działania. Sformułowanie zbyt ogólnikowe lub wskazujące na prowadzenie działalności badawczej czy edukacyjnej, może skutkować odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wypływa zatem prosty wniosek – zawsze warto dokładnie przestudiować statut. Może się bowiem okazać, że jego postanowienia nie uzasadniają udziału danej organizacji w postępowaniu i cała batalia zakończy się już na tym etapie.

Podsumowując, udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest dopuszczalny na zasadzie wyjątku. Będzie on możliwy tylko w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, a więc takich w ramach których prowadzona jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko lub ocena na obszary Natura 2000. W każdym jednak przypadku, to organizacja ekologiczna powinna wykazać konkretny cel statutowy uzasadniający jej udział w danym, konkretnym postępowaniu.

Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel

daniel.chojnacki@dzp.pl

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl