Nawet milion złotych kary za naruszenie decyzji środowiskowej

Jednym z ostatnich aktów przyjętych przez sejm poprzedniej kadencji jest październikowa nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936). Wprowadza ona sporo – bardziej lub mniej istotnych – zmian dotyczących uzyskiwania i obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Część postanowień już obowiązuje, inne wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Między tymi ostatnimi są wyjątkowo interesujące art. 136a-136c dotyczące nakładania kar pieniężnych. Mowa tu o kwotach raczej niebagatelnych – w zależności od liczby i wagi stwierdzonych naruszeń sankcja wynosi od 500 do 1 000 000 zł.

Co konkretnie podlega karze? W największym uproszczeniu:

• naruszenie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzji środowiskowej i dotyczących: istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji, ograniczania oddziaływania transgranicznego lub dodatkowych obowiązków (kompensacja przyrodnicza, unikanie/zapobieganie/ograniczanie oddziaływań, monitoring, analiza porealizacyjna),
• naruszenie analogicznych obowiązków i wymagań określonych w decyzjach inwestycyjnych wydanych po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko,
• nierealizowanie działań służących zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, określonych w poszczególnych decyzjach inwestycyjnych wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na te obszary.

Tutaj pierwsza uwaga – kara obejmuje zatem nie tylko niezgodność z postanowieniami decyzji środowiskowej, ale także (w przypadku ponownej oceny lub oceny naturowej) ze stosownymi postanowieniami innych decyzji inwestycyjnych, takich jak pozwolenie na budowę albo pozwolenie wodnoprawne.

Na szczególną uwagę zasługuje art. 136a ust. 2 nowelizowanej ustawy. Stanowi on, iż przepis ust. 1 pkt 1 (streszczony powyżej w tiret pierwszym) stosuje się, jeżeli warunki, wymogi oraz obowiązki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostały uwzględnione następczych decyzjach inwestycyjnych (także w zgłoszeniach robót budowlanych etc.).

Zastrzeżenie to można odczytywać na dwa sposoby. Pierwszy i – w ocenie piszącego te słowa – właściwy, zakłada, że intencją Ustawodawcy było zawężenie zakresu odpowiedzialności. Jeżeli dany wymóg był w decyzji środowiskowej i został przepisany do decyzji inwestycyjnej, a następnie wystąpiło naruszenie, to nie ma możliwości nałożenia sankcji z art. 136a. W takim wypadku zastosowanie powinny znaleźć jedynie konsekwencje określone, przykładowo, w prawie budowlanym. W ten sposób unika się podwójnego karania za ten sam czyn.

Sposób sformułowania przepisu pozwala przy tym na próbę alternatywnej wykładni: jeżeli dany wymóg znalazł się w decyzji środowiskowej, to samo nieuwzględnienie go w decyzji następczej jest równoznaczne z naruszeniem. Taka interpretacja obciążałaby jednak podmioty prywatne odpowiedzialnością za błędy organów, co wydaje się nie do końca spójne choćby z dotychczasową linią orzeczniczą dot. zasady zaufania do władzy publicznej (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt III SA 957/99).

Ukaraniu podlega zatem niespełnienie wymagań decyzji środowiskowej nieprzepisanych do kolejnych pozwoleń. W praktyce będzie to obejmowało przede wszystkim obowiązki w zakresie monitoringu i analizy porealizacyjnej. Zauważmy na marginesie, że podobny model nie ma zastosowania do postanowień uzgodnieniowych uzyskiwanych w ramach ponownej oceny i oceny naturowej – jeżeli konkretne wymogi nie zostaną przeniesione do samej decyzji, ich naruszenie nie podlega karze.

Warto także odnotować, że nowe przepisy stanowią transpozycję dyrektywy 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej  dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 124 z 25.4.2014, str. 1—18). Nowo dodany przepis art. 10a stanowi, że:

Państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar za naruszenie krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Przewidziane kary są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W praktyce oznacza to tyle, że w przypadku nałożenia naprawdę wysokiej kary, przedsiębiorca na swoją obronę – poza orzecznictwem krajowym – dostaje do dyspozycji szeroki wachlarz wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który wskazywał między innymi, że przy stosowaniu sankcji należy badać:

czy takie dopuszczone przez uregulowania krajowe działania nie wykraczają poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów

(wyrok z dnia 9 marca 2010 r. w sprawach połączonych C‑379/08 i C‑380/08 Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i in.).

Należy także odnotować, że ustawa nowelizująca nie zawiera jednoznacznych przepisów przejściowych, wskazujących m.in. w jaki sposób należy traktować czyn zaistniały już po jej wejściu w życie, ale polegający na naruszeniu odpowiednio wcześniejszej decyzji. W większości przypadków sytuacja będzie jasna – karane są czyny i zaniechania dokonane po 1 stycznia 2017. Jednak i w tym zakresie mogą pojawić się wątpliwości. Przykładowo, niezamontowanie części ekranów akustycznych mogłoby teoretycznie być uznane za zaniechanie zaistniałe przed zakończeniem budowy. Z drugiej strony trudno odmówić mu charakteru ciągłego, występującego także w późniejszym okresie.

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl