Nie tylko dyrektywy, ustawy i rozporządzenia

W polskim porządku prawnym funkcjonuje, z każdym rokiem coraz liczniejsza, grupa przepisów środowiskowych o charakterze programowym czy planistycznym. Obok łatwo identyfikowanych programów i planów przyjmowanych na poziomie krajowym, coraz większe znaczenie praktyczne mają programy i plany przyjmowane na poziomie lokalnym (np. gminnym) czy też regionalnym (np. regiony gospodarki wodnej).

I właśnie tym dokumentom chcielibyśmy poświęcić kilka słów w dzisiejszym wpisie. Dlaczego? Z kilku powodów.

Zasadniczym problemem jest brak systemowego podejścia ustawodawcy do przyjmowanych programów, co można prawdopodobnie powiązać z ich unijną genezą. Bruksela zdaje się darzyć szczególnym sentymentem wszelkie plany, programy, harmonogramy, mapy drogowe i opracowania. Tam gdzie nakazuje to dyrektywa, pojawiają się zatem stosowne dokumenty krajowe. W wielu przypadkach bywają one bardzo przydatne, jednak charakter tych opracowań bywa źródłem problemów, gdy wkraczają one w sytuację prawną podmiotów prywatnych.

Ten brak systemowego podejścia ustawodawcy jest szczególnie widoczny, gdy przejdziemy do konkretów. W różnym zakresie przepisy nakazują organom uwzględnienie postanowień programów i planów środowiskowych na etapie wydania decyzji ooś, pozwoleń emisyjnych czy pozwoleń wodnoprawnych. Co więcej, w określonych przypadkach możliwa jest także weryfikacja pozwoleń już uzyskanych i ich cofnięcie lub ograniczenie (pisaliśmy o tym jakiś czas temu).

Przykładowo, programy ochrony środowiska przed hałasem w praktyce wskazują przede wszystkim gdzie i kiedy należy wyszlifować tory tramwajowe albo wymienić nawierzchnie ulic. Pomiędzy tymi – ze wszech miar słusznymi – postanowieniami możemy jednak znaleźć informacje, że w sąsiedztwie źródła hałasu, np. drogi, w pierwszej linii zabudowy należy dążyć do lokalizacji zabudowy usługowej (Poznań), a nawet, że należy dążyć do dalszego wyprowadzania przemysłu z centrum miasta (Kraków). Postanowienia te (nie bez kozery pisane pochyłą czcionką) zdają się nie mieć formy normy prawnej z wyraźnie wskazanym adresatem i nakazem lub zakazem, ale stanowią fragment części opisowej. Otwartym pozostaje pytanie, czy organ mimo wszystko będzie mógł udzielić stosownego pozwolenia dla inwestycji nieodpowiadającej powyższym założeniom.

Szczególne znaczenie mają tu dokumenty z zakresu Prawa wodnego. Aktualizowane plany zarządzania ryzykiem powodziowym wskazują tereny szczególnego zagrożenia powodzią, dla których zastosowanie znajdą określone ograniczenia ustawowe. Wskazują one jednak ponadto dodatkowe obostrzenia dla obszarów o niskim (p=0,2%) prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, a takie obszary bywają całkiem rozległe. Plan może także opisywać konkretne uwarunkowania dla określonego miejsca, przykładowo, wskazując że: zagrożenie dotyczy centrum miasta Ozorków gdzie zagrożenie na poziomie wysokim spowodowane jest przez małą przepustowość koryta rzeki oraz zagospodarowanie jej naturalnych terenów zalewowych (plan dla Wisły Środkowej). Wszelkie zamierzenia inwestycyjne na tak opisanym terenie będą zatem co najmniej problematyczne.

Aktualizowane Plany Gospodarowania Wodami wyznaczają natomiast cele środowiskowe dla jednolitych części wód i obszarów chronionych. Ocena wpływu wydawanego pozwolenia wodnoprawnego na takie cele stanowi zadanie organu, który może na przykład uznać – jak w stanie faktycznym wyroku WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2014, II SA/Sz 1541/13 – że obecnie funkcjonujący sposób odprowadzania z oczyszczalni ścieków bez oczyszczenia, może jedynie powodować pogorszenie stanu wód i nie gwarantuje osiągnięcia stanu dobrego. W takim wypadku pozwolenie wodnoprawne nie będzie mogło zostać wydane.

W ramach cyklu śniadań prawno-biznesowych DZP, prawnicy Praktyki Infrastruktury i Energetyki przeprowadzili w listopadzie spotkanie dotyczące pułapek w planach, programach i miejscowych przepisach środowiskowych. Zasadniczą konkluzją jest rosnące znaczenie dokumentów tego typu i coraz częstsze przywoływanie ich postanowień w wydawanych decyzjach. Orzecznictwo wskazuje pewne rodzaje argumentacji, którymi może posłużyć się przedsiębiorca w obronie swojej inwestycji.

Najlepszym sposobem zabezpieczenia przedsięwzięcia jest jednak aktywny udział w przyjmowaniu nowych aktów oraz przeprowadzenie audytu obowiązujących dokumentów pod kątem potencjalnych ograniczeń związanych z aktualną lub planowaną działalnością. Niewątpliwie ograniczenie się wyłącznie do analizy planów miejscowych już dawno przestało być wystarczające.

Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel

daniel.chojnacki@dzp.pl

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl