Share
W ramach procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ uzgadniający środowiskowe warunki jego realizacji ma obowiązek przeanalizować oraz dokonać oceny m.in. bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Skala oraz zakres większości oddziaływań stanowią wartości wymierne, albowiem obliczane są na podstawie ilości np. wytworzonych odpadów, wprowadzonych ścieków lub wyemitowanych pyłów bądź gazów. Możliwość sprecyzowania zakresu oddziaływania danego przedsięwzięcia pozwoliła ustawodawcy na ustanowienie wartości granicznych dla poszczególnych substancji, których przekroczenie powoduje uruchomienie mechanizmów mających na celu ograniczenie oddziaływania. W przypadku uciążliwości zapachowych mamy niewątpliwie do czynienia z wpływem na zdrowie i warunki życia ludzi, który umyka tradycyjnym metodom jego minimalizacji opartym na weryfikacji pod kątem ewentualnych naruszeń dopuszczalnych wartości emisji.
Problematyka przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym powróciła w ostatnim czasie na agendę Ministerstwa Środowiska. Powyższe stanowi kolejną próbę uregulowania tego zagadnienia, ponieważ koncepcje dotychczas przedstawiane przez resort środowiska nie znajdowały aprobaty w toku ich opiniowania oraz konsultacji społecznych. Poprzednie propozycje w tym zakresie przewidywały m.in. ocenę przedsięwzięć pod kątem emitowanych zapachów przez komisje, których skład miały – w swobodny sposób – określać organy wykonawcze gmin. W kolejnych projektach komisje zostały przekształcone w tzw. grupy pomiarowe, których wykwalifikowani członkowie dokonywaliby oceny zapachowej zgodnie z wytycznymi zawartymi w normie PN-EN13725:2007 „Jakość powietrza – Oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej”. Dla czytelników szczególnie zainteresowanych tą tematyką wskazujemy, że założenia dotychczasowych propozycji dotyczących uciążliwości zapachowych stanowiły przedmiot analizy i komentarza autorów naszego bloga.
Najnowsza propozycja Ministerstwa Środowiska przewiduje dwustopniowe unormowanie problematyki uciążliwości zapachowej. W pierwszej kolejności zaplanowano przygotowanie kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, który miałby stanowić rodzaj kodeksu dobrych praktyk dla przedsiębiorców. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, kodeks dobrych praktyk to zbiór zasad postępowania, a w szczególności norm etycznych i zawodowych, przedsiębiorców, którzy zobowiązali się do ich przestrzegania w odniesieniu do jednej lub większej liczby praktyk rynkowych. Drugim krokiem na drodze do ograniczenia oddziaływań zapachowych jest planowane do końca 2016 roku przyjęcie stosownej ustawy w tym zakresie.
Na obecnym etapie prac nad najnowszymi propozycjami Ministerstwa Środowiska dotyczącymi przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym nie jest możliwe ustalenie charakteru i treści planowanych zmian. Biorąc pod uwagę skomplikowany charakter uciążliwości zapachowych, który znacznie utrudnia prace legislacyjne w zakresie ich ograniczenia, oraz dotychczasowe doświadczenia w zakresie prób uregulowania tej problematyki, nie można wykluczyć, że i najnowsza próba podjęta przez Ministerstwo Środowiska może nie przynieść spodziewanych rezultatów. Tym niemniej nieosiągnięcie wymiernych efektów w tym zakresie nie powinno stanowić przeszkody dla nieco innej reakcji ustawodawcy względem uciążliwości zapachowych, która – zdaniem autorów – jest nie tylko uzasadniona, ale i potrzebna z punktu widzenia stosowania prawa w aspekcie oceny oddziaływania na środowisko.
W aktualnym stanie prawnym środowiskowe regulacje związane z uciążliwościami zapachowymi w zasadzie nie są obecne. Jedynie ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 222 ust. 5 przyznaje możliwość określenia w rozporządzeniu Ministra Środowiska tzw. wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, jednakże z kompetencji tej jak dotąd nie skorzystano. Powyższa „pustka legislacyjna” stanowi przyczynę dla fundamentalnego sporu obecnego w praktyce, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku, gdy przepisy prawa nie ustanawiają norm w zakresie określonego oddziaływania, wpływ ten – z prawnego punktu widzenia – nie istnieje i w rezultacie nie powinien być brany pod uwagę w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko? Zauważalna jest tendencja, w ramach której organy administracji publicznej udzielają odpowiedzi twierdzącej, przez co argumentacja i wnioski dotyczące odorów pozostają bez wpływu na rezultat postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei sądy administracyjne niekiedy wskazują na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza (zdaniem Sądu) konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały sprecyzowane (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 303/10) lub podkreślają, że rzeczą organu (pomimo braku norm odorowych) [jest] wypowiedzenie się na temat skali tego zjawiska (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 218/11).
W rezultacie mamy do czynienia z paradoksem, gdzie z jednej strony problematyka odorów nie jest prawnie relewantna, a z drugiej strony emitowany zapach powinien stanowić element oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym uciążliwości zapachowe istnieją i zarazem nie istnieją z prawno-środowiskowego punktu widzenia, co prowadzi do oczywistej sprzeczności. Powyższe rozważania mają charakter nie tylko akademicki, lecz przede wszystkim – praktyczny. Powszechnie znane są przykłady inwestycji powodujących silne oddziaływania zapachowe, np. kompostowni, oczyszczalni ścieków lub zakładów przemysłowej hodowli zwierząt (chlewni, ferm) wywołujących szereg kontrowersji m.in. ze względu na zapachy wydzielane w trakcie eksploatacji takich zakładów. Tymczasem ustawa ocenowa, tj. akt prawny stanowiący podstawę dla procedury oceny oddziaływania na środowisko, nie zawiera wskazówek w tym zakresie, co powoduje istotne rozbieżności w stosowaniu przepisów prawa przez organy ochrony środowiska.
W ocenie autora, niezależnie od powodzenia najnowszych propozycji Ministerstwa Środowiska dotyczących unormowania problematyki uciążliwości zapachowych, uzasadnionym postulatem wobec ustawodawcy jest konieczność uzyskania jednoznacznej wypowiedzi dotyczącej obowiązku (albo jego braku) uwzględnienia analizy oddziaływań na środowisko nieujętych w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż infradźwięki, wibracje oraz migotanie światła towarzyszące eksploatacji elektrowni wiatrowych, tj. oddziaływania dotychczas nieujęte w standaryzujące je ramy prawne, stanowią jedną z kluczowych przesłanek uzasadniających prowadzenie prac nad projektem ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (druk nr 315). Naturalnym wydaje się pytanie o prawne kryteria doboru nieunormowanych oddziaływań, których występowanie ma decydować o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia.
Mając na uwadze powyższe, kodyfikacja prawa ochrony środowiska w zakresie odorów wydaje się pożądanym rozwiązaniem, które może pozwolić na skuteczną weryfikację potencjalnych „trucicieli zapachowych” już na etapie przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz przyczynić się do poprawy jakości życia mieszkańców terenów sąsiadujących z przedsięwzięciami emitującymi uciążliwe zapachy. Zasadną wydaje się propozycja, aby w pierwszej kolejności (lub niezależnie od unormowania problematyki odorów) ustawodawca pochylił się nad wcześniejszym etapem oceny danego oddziaływania na środowisko, tj. nie dotyczącym kryteriów podług których ocena miałaby zostać dokonana, lecz przesądzającym o potrzebie jej przeprowadzenia. Tylko w ten sposób tytułowy paradoks uciążliwości zapachowych (lub innych emisji dotychczas nieuregulowanych przepisami prawa) zostanie rozwiązany, a organy administracji publicznej wejdą w posiadanie instrumentu prawnego ułatwiającego realizację celów i zasad z zakresu ochrony środowiska.
Tymon Grabarczyk
Prawnik, Associate
tymon.grabarczyk@dzp.pl
