Szalámitaktika w procedurze ocenowej

Opisując powojenną metodykę działań Węgierskiej Partii Robotniczej, Mátyás Rákosi użył swego czasu określenia taktyka salami. Koncepcja ta zakładała eliminację plasterek po plasterku poszczególnych ośrodków opozycji w celu zapewnienia komunistom pełni władzy i była w praktyce zbliżona do nieco wcześniejszej hitlerowskiej Gleichschaltung.

W jaki sposób utrwalanie władzy ludowej wiąże się ze współczesnym prawem ochrony środowiska? Relacja ta może nie być widoczna na pierwszy rzut oka, ale została ona utrwalona w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 13 in fine ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1235). Przepis wskazuje, iż pod pojęciem przedsięwzięcia ustawa rozumie:

zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno
przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty

Przytoczona definicja ma zapobiegać dzieleniu jednej planowanej inwestycji na kilka mniejszych, co mogłoby umożliwić ominięcie uciążliwej procedury oceny oddziaływania na środowisko lub zafałszować jej wyniki – na przykład poprzez nieuwzględnienie oddziaływań skumulowanych. Taki przebiegły zabieg w doktrynie prawnej oraz w orzecznictwie zyskał – poprzez analogię do przytoczonej wypowiedzi – miano salami slicing (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 roku, IV SA/Wa 825/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Ol 71/13).

Problem salami slicing znajduje swoje odzwierciedlenie także na poziomie Unii Europejskiej. Przykładowo w sprawie dotyczącej przebudowy i modernizacji obwodnicy miejskiej Madrytu Trybunał podzielił argumentację skarżącego, wskazując, że:

celu zmienionej dyrektywy nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć [a] nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne (wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2008 r. Ecologistas en Acción-CODA przeciwko Ayuntamiento de Madrid, C-142/07).

Podobny problem pojawiał się także przy okazji innych inwestycji infrastrukturalnych, m.in. związanych z transportem kolejowym (Wyrok Trybunału z dnia 16 września 2004 r., Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii, Sprawa C-227/01) oraz komunikacją lotniczą (Wyrok Trybunału z dnia 28 lutego 2008 r., Paul Abraham i in. przeciwko Région wallonne i in., C-2/07).

Świadomość istnienia problemu powinni mieć nie tylko inwestorzy próbujący niecnie obejść przepisy prawa, ale także przedsiębiorcy o kryształowo czystych intencjach, spodziewający się jednak intensywnego oporu ze strony innych zainteresowanych podmiotów. Zarzut salami slicing był podnoszony między innymi w związku z inwestycją polegającą na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w województwie zachodniopomorskim, w której prawnicy DZP (w tym także piszący te słowa) wspomagali inwestora przed sądem administracyjnym. Postępowanie zostało zakończone wyrokiem oddalającym skargę, aczkolwiek sąd skupił swą uwagę przede wszystkim na aspektach prawnobudowlanych przedsięwzięcia (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014 r., II SA/Sz 596/13).

Z wypowiedzi orzeczniczych wynika, że przed zarzutem nieuczciwego podzielenia planowanej inwestycji można się bronić podnosząc zasadniczo dwa typy argumentów.

Po pierwsze, celem przywołanego przepisu jest zapewnienie pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza przy uwzględnieniu efektów skumulowanych. Jeżeli zatem podział inwestycji nie wpływa na kwalifikację przedsięwzięcia, a ewentualna kumulacja negatywnych zjawisk miałaby znikome rozmiary, wówczas zarzut próby obejścia prawa – zwłaszcza podnoszony ex post – powinien zostać uznany za bezzasadny (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2358/07, nieprawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2014, II SA/Ke 134/13, także przywołane powyżej wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE).

Argument taki powinien jednak być powiązany z drugą linią obrony, to jest wskazaniem, że dokonany (dokonywany) podział inwestycji jest uzasadniony racjami techniczno-finansowo-organizacyjnymi. Konieczne jest zatem wykazanie, że mamy dobry powód do pokrojenia naszej wędliny, a ewentualny wpływ na procedurę ocenową to zaledwie efekt uboczny (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2344/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2358/07).

Będąc w stanie wykazać dwie powyższe okoliczności, inwestor ma duże szanse uniknięcia negatywnych konsekwencji podziału przedsięwzięcia. Jeżeli jednak podział taki nie jest konieczny, zawsze bezpieczniej będzie pójść za dosłownym brzmieniem przepisu i potraktować całość realizowanego projektu jako jedno przedsięwzięcie.

Daniel Chojnacki
Radca Prawny, Counsel

daniel.chojnacki@dzp.pl

Maciej Białek
Aplikant Adwokacki, Associate

maciej.bialek@dzp.pl