Umowa na odbiór odpadów komunalnych

Dużo uwagi poświęciliśmy dotychczas na blogu kwestii przetargów na wybór przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Z tym tematem bezpośrednio wiąże się kolejne bardzo istotne zagadnienie – treść umowy na odbieranie odpadów zawieranej w efekcie takiego przetargu. To właśnie zawarcie umowy, a nie sam przetarg, jest przecież zasadniczym celem działań podejmowanych prze wójtów, burmistrzów lub prezydentów. Ona także stanowi praktyczny wyraz realizacji założeń ustawodawcy, a jej prawidłowa konstrukcja umożliwia wdrożenie i rzeczywiste prowadzenie gospodarowania odpadami w danej gminie. Jest zatem kluczowym elementem tego systemu. Mimo tego mamy wrażenie, że o tym aspekcie gospodarki odpadami ustawodawca nieco zapomniał…

W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach („Ustawa”) szereg uregulowań poświęcono kwestii przetargu na wybór przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Istnieją m.in. przepisy: (i) nakładające generalny obowiązek organizowania przetargu i wyjątki od tej zasady, (ii) dotyczące obligatoryjnych elementów specyfikacji istotnych warunków zamówienia, (iii) opisujące mechanizm podziału większych gmin na sektory celem zorganizowania w ich obrębie systemu odbierania odpadów czy (iv) wskazujące szczególną podstawę zastosowania trybu z wolnej ręki przy wyborze przedsiębiorcy odbierającego odpady.

W Ustawie znajduje się także bardzo ważny przepis art. 6g stanowiący, że w zakresie nieuregulowanym Ustawą do przetargów stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych („Pzp”). No właśnie, do przetargów… Czyli de facto do procedury i technicznych aspektów czynności wójta, burmistrza lub prezydenta zmierzających do wyłonienia odbiorcy odpadów. Czytając ten przepis literalnie możemy dojść do wniosku, że Pzp nie stosujemy jednak do umowy zawieranej na podstawie przepisów Ustawy. Brakuje bowiem w Ustawie odwołania takiego jakie znajduje się w samym Pzp do przepisów Kodeksu cywilnego – w art. 14 Pzp do czynności zamawiającego i wykonawców w toku postępowania i odrębnie, w art. 139 Pzp, do umów. Można w tym kontekście wskazać przykład jeszcze bardziej adekwatny. Otóż tam, gdzie ustawodawca zamierzał odwołać się do regulacji dotyczących umów w sprawie zamówień publicznych, czynił to wprost. Przykładem mogą być regulacje ustawy o PPP, która odpowiednio w art. 4 ust. 1 i 4 ust. 2 jednoznacznie wskazuje, że do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się odpowiednio Ustawę o koncesji lub Pzp.

Trudno ocenić czy to luka prawna i przykład niewłaściwej legislacji czy celowy zabieg ustawodawcy. Tak czy inaczej, nie jest wykluczona argumentacja, iż w konsekwencji wskazanego powyżej sposobu uregulowania tej kwestii, wójt, burmistrz czy prezydent nie są związani jakimikolwiek ograniczeniami dotyczącymi treści umowy, wynikającymi z Działu IV Pzp dotyczącego umów przy zawieraniu kontraktów na odbiór odpadów.

Jak zatem przygotować tego rodzaju umowę? Jakie mają być jej essentialia negotii, na jaki okres trzeba ją zawrzeć, jak zabezpieczyć interesy gminy czy jak ją rozwiązać? Tego z Ustawy się nie dowiemy…

Podstawowa kwestia to odpowiedź na pytanie jakie przepisy należy stosować do omawianej umowy? Wobec całkowitego braku uregulowań dotyczących umowy w Ustawie, zastosowanie w tej kwestii znajdą ogólne przepisy Kodeksu cywilnego. Z jednej strony zapewnia to gminom dużą swobodę w tworzeniu wzorców umownych, z drugiej jednak generuje ryzyko niewłaściwego zastosowania poszczególnych instytucji, w szczególności, iż omawiana umowa jest umową nienazwaną.

Umowa na odbiór odpadów komunalnych w swoisty sposób łączy bowiem elementy umowy o świadczenie usług i umowy o dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z jednej strony umowa ta jest umową starannego działania – wykonywania usług o charakterze stałym. Z drugiej jednak, czynności przyjmującego tego rodzaju zamówienia muszą zawsze doprowadzić do osiągnięcia konkretnego rezultatu, którym jest faktyczne odebranie odpadów od właścicieli nieruchomości. Umowa ta ma zatem charakter umowy mieszanej, co wymusza szczególną staranność przy jej przygotowywaniu.

Kluczowe elementy, które naszym zdaniem powinny znaleźć się w omawianej umowie, oczywiście poza szczegółowym opisaniem jej przedmiotu i zakresu obowiązków podmiotu odbierającego odpady, to m.in. (i) kary umowne za niewykonanie lub nienależyte (nieterminowe) wykonywania przedmiotu umowy zastrzeżone na rzecz gminy, (ii) możliwość i przesłanki wypowiedzenia umowy lub jej rozwiązania bez wypowiedzenia przez gminę, (iii) sposoby weryfikacji przez gminę czy i w jaki sposób przedmiot umowy jest wykonywany (cześć autorów zasadnie wskazuje np. na możliwość korzystania z dokumentacji fotograficznej), a także (iv) obowiązki sprawozdawcze podmiotu odbierającego odpady, w tym wynikające z art. 9n Ustawy.

Bardzo istotną kwestią jest także okres na jaki omawiana umowa może być zawarta. Naszym zdaniem, poza wszelkimi innymi konsekwencjami, konstatacja o braku konieczności stawania Pzp do umów na odbiór odpadów może mieć szczególnie doniosłe znaczenie w tym zakresie. W art. 142 Pzp wskazano, iż umowę o zamówienie publiczne zawiera się na czas oznaczony, przy czym jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres ten może być dłuższy niż 4 lata. W świetle powyższego, skoro jednak ustawodawca nie nakazuje wprost stosowania uregulowań Pzp do umów dotyczących odbierania odpadów, to naszym zdaniem nie jest wykluczone przyjęcie stanowiska, iż ograniczenie to nie znajdzie zastosowania. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż przygotowując wzór umowy, która zostanie zawarta w wyniku przetargu, gmina nie musi być absolutnie związana jakimikolwiek szczególnymi wymaganiami dotyczącymi okresu zawarcia umowy. Przy przyjęciu tego założenia, umowa taka mogłaby być zatem zawarta zarówno na czas nieokreślony, jaki i określony, w tym także dłuższy niż 4 lata.

Niezależnie od powyższej argumentacji, wskazujemy jednak, iż już na gruncie samych przepisów Pzp możliwe jest zawarcie umowy na czas określony dłuższy niż 4 lata. Zgodnie bowiem z art. 142 ust. 2 Pzp, zamawiający może zawrzeć umowę, której przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe, na okres dłuższy niż 4 lata, jeżeli wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędności kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego lub jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego lub zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty.

Jeżeli natomiast wartość danego postępowania byłaby równa lub przekraczałaby wartość progów unijnych, taka możliwość także istnieje, ale dodatkowo konieczne byłoby notyfikowanie Prezesowi UZP o zamiarze zawarcia umowy na okres dłuższy niż 4 lata, na podstawie art. 142 ust. 3 Pzp. Czynność ta wymaga podania uzasadnienia faktycznego i prawnego. Oczywiście podejmując decyzję w tym zakresie należy kierować się uzasadnionymi interesami gminy, a także możliwościami uzyskiwania najlepszych efektów z wydatkowanych środków publicznych. Z tego względu zawieranie umów na bardzo długie, kilkudziesięcioletnie okresy, nie jest raczej wskazane, gdyż może prowadzić do ograniczenia konkurencji czy zamknięcia gminie dostępu do nowych technologii i form organizacyjnych prowadzenia gospodarki odpadami. Jednocześnie jednak naszym zdaniem nie istnieje konieczność ograniczania się przez gminy jedynie do kontraktów nie dłuższych niż czteroletnie. Jak wskazuje praktyka korzystne dla gminy z finansowego punktu widzenia może się bowiem okazać powiązanie okresu na jaki zawiera się umowę na odbiór odpadów z okresem pełnej amortyzacji środków trwałych (pojazdów) wykorzystywanych przez wybrany podmiot do wykonywania tej usługi. Okres ten według różnych szacunków może wynosić od 5 do 8 lat, choć nie można wykluczyć okresu dłuższego.

Przygotowując się do wyłonienia podmiotu odpowiedzialnego za odbiór odpadów i zawarcia z nim umowy warto poszukiwać rozwiązań korzystnych dla gminy z różnych punktów widzenia. Jednym z nich może być podjęcie decyzji o zawarciu umowy na okres dłuższy niż wynikałby z przyjęcia założenia o bezwzględnym obowiązku stosowania przepisów Pzp do umów zawieranych w wykonaniu uregulowań Ustawy. Może to bowiem dać gminie wymierne korzyści przede wszystkim polegające na uzyskaniu od potencjalnych kontrahentów atrakcyjniejszych cenowo ofert.