ShareW wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt K 22/12, Trybunał Konstytucyjny (TK) rozpoznając wniosek Rady Miasta Kołobrzeg (największego uzdrowiska w Polsce) uznał, że preferencyjna stawka podatku od nieruchomości ustanowiona dla obiektów związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych (m.in. sanatoriów i szpitali) jest zgodna z konstytucyjną zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (sentencja tutaj). Trybunał zasugerował przy tym, że przepis może mieć wady konstytucyjne.
Istota sporu – „zajęty” czy „związany”?
TK rozpoznał wniosek dotyczący stawki podatku od budynków lub ich części „związanych” z udzielaniem świadczeń zdrowotnych (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych).
Wnioskodawcy argumentował, że nowelizacje z 2010 i 2011 roku nadmiernie rozszerzyły krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z preferencyjnej stawki podatku. Wcześniej z preferencji korzystały wyłącznie obiekty „zajęte” na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych. Ponadto wskazywał, że z uwagi na malejące wpływy z podatku od nieruchomości i obowiązek utrzymania infrastruktury uzdrowiskowej musiała zaciągnąć kredyt, co świadczy o tym, że ustawodawca nie rozważył skutków finansowych ustawy. Zdaniem wnioskodawcy nowelizacja przynosi straty gminom i społeczności lokalnej, a korzyści finansowe – podmiotom gospodarczym, które tylko część budynków zajmują na świadczenia zdrowotne, a część służy do działalności komercyjnej (np. restauracje, pokoje hotelowe itp.).
Z takimi zarzutami nie zgodził się Sejm, Minister Finansów oraz Prokurator Generalny.
Przedstawiciel ustawodawcy kontrargumentował, że nowe brzmienie przepisu sprzyja poprawie oferty uzdrowisk, ponadto gminy uzdrowiskowe otrzymują m.in. dotację na pokrycie potrzeb finansowych. Przede wszystkim jednak wskazywał, że nowelizacja doprecyzowała przepis, wprowadzając dwie przesłanki dla preferencji, które muszą być spełnione łącznie, tj. przesłankę przedmiotową (związek obiektu z udzielaniem świadczeń) i podmiotową (zajęcie budynku przez podmiot udzielający świadczeń). Intencją ustawodawcy było, aby preferencją objęte zostały obiekty, które są „związane” z leczeniem, m.in. pokoje i stołówki.
Trybunał musiał zatem zważyć, czy preferencja podatkowa rozciągnięta na sfery działalności, z których kuracjusz może, ale nie musi korzystać podczas leczenia (np. możliwość skorzystania ze stołówki prowadzonej przez sanatorium) nie narusza konstytucyjnej zasady samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Wzorce konstytucyjne – samodzielność finansowa nie jest zasadą absolutną
Jak wynika z sentencji, Trybunał odniósł się zasadniczo do dwóch wzorców konstytucyjnych.
Po pierwsze zauważył, że art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji był nieadekwatny w sprawie, ponieważ wskazany wzorzec dotyczy sposobu organizacji systemu organów państwa.
Pod drugie stwierdził, że zasada samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji) nie ma charakteru absolutnego i jej ograniczenie nie jest przesłanką niekonstytucyjności. Ustawodawca może zatem dowolnie modyfikować źródła i poziom dochodów własnych jednostek, jednak nie może przy tym dojść do naruszenia istoty tej zasady. Nie można mówić o jej naruszeniu, jeśli dochody własne pozwalają na realizację zadań publicznych.
Zdaniem TK wnioskodawca nie wykazał, że Miasto Kołobrzeg nie jest w stanie realizować niektórych lub całości zadań publicznych bez dochodów, które zostały odebrane w wyniku wejścia w życie przepisu.
Znaczenie preferencji według Trybunału
TK wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych należy interpretować w oparciu o przesłankę podmiotowo – przedmiotową, tzn. budynki (lub ich części) zajęte przez podmioty wykonujące działalność leczniczą muszą pozostawać w związku z działalnością leczniczą.
TK uznał, że adresatem obu części przepisu oddzielonych przecinkiem jest jeden podmiot i wskazał, że obiekty objęte preferencją mają służyć społeczeństwu, więc minimalizacja kosztów jest uzasadniona.
Krytyka wniosku i procesu legislacyjnego
Warto wskazać, że Trybunał skrytykował obie strony postępowania. Trybunał zarzucił „ograniczoność” wniosku:
Gdyby wnioskodawca kwestionował chociażby kwestię wolności prowadzenia działalności gospodarczej i ewentualnie nierówności w tym zakresie w kontekście art. 22 Konstytucji; gdyby ewentualnie zarzucono kwestię sprawiedliwości podatkowej (tu odpowiednie wzorce należałoby wiązać z art. 84, czy jeszcze innymi przepisami Konstytucji); czy gdyby wnioskodawca podniósł ewentualnie mankamenty procesu legislacyjnego; czy jeszcze gdyby zwrócił uwagę na określoność tego przepisu (tu trzeba byłoby wskazywać art. 2);
to nie jest wykluczone, że myślenie Trybunału i sentencja niniejszego wyroku
mogłaby być inna.
Krytykując ustawodawcę Trybunał zwrócił uwagę na to, że:
- uzasadnienie projektu nowelizacji było lakoniczne i nie zawierało oceny skutków realizacji;
- ustawodawcy brakuje systemowego podejścia do sposobu kształtowania zakresu i wysokości podatków, które stanowią dochód własny jednostek samorządu terytorialnego.
- przepisy prawne nie mogą być kształtowane w sposób przypadkowy i muszą być formułowane z poszanowaniem zasad konstytucyjnych.
Trybunał dostrzegł zatem wady po stronie wnioskodawcy, ale także wypunktował mankamenty po stronie ustawodawcy. Powyższe otwiera pole bądź do kolejnych skarg konstytucyjnych, bądź też kolejnej zmiany „uzupełniającej” w kwestionowanym przepisie.
